НА ВНИМАНИЕТО НА
МИНИСТЪРА НА ПРАВОСЪДИЕТО
ЧЛЕНОВЕТЕ НА РАБОТНАТА ГРУПА
СЪЗДАДЕНА СЪС ЗАПОВЕД № ЛС-13-
76/25.06.2021 г. НА МИНИСТЪРА НА
ПРАВОСЪДИЕТО
Относно: Консултационен документ по проект на Закон за защита на лицата, които подават сигнали или публично оповестяват информация за нарушения
СТАНОВИЩЕ
1. Какъв да бъде материалният обхват на законопроекта – във всички области на обществените отношения, или само в областите, които са изчерпателно изброени в Директивата (т. 2 „Описание на предложението“, абзац втори)?
Чл. 2, параграф 2 от директивата дава право на държавите членки да разширят по свое усмотрение защитата на сигнализиращите лица съгласно националното си законодателство към области или действия, които не са обхванати от нея. Нашето мнение е, че с оглед осъзнаването на корупцията като ключов проблем за страната от значителна част от българското общество, предоставената от директивата възможност за разширяване на материалния обхват на законодателството, с което ще се въведе защитата на лицата, подаващи сигнали за нередности, трябва да бъде оползотворена максимално от българския законодател. Смятаме, че области, които трябва да са включени в материалния обхват на бъдещия закон са: енергетика /а не само радиационна защита и ядрена безопасност, с оглед на изнасяните от разследващи журналисти данни за зависимости и корупция в БЕХ, ЕСО и др./; образование /корупцията там е най-проблемна във висшето образование – предварително изтичане на информация за изпити, завишаване на оценки и др./; всички административни процедури, свързани с издаването на строителни разрешения /дейността на ДНСК е проблемна, както стана ясно от проучването на парламентарната комисия за имотите на Ахмед Доган – т.н. „Сараи“/; вътрешна сигурност /дейността на дирекция „Полиция“ с оглед изнесените в разследването „Осемте джуджета“ от АКФ данни за неадекватни реакции и игнориране на сигнали, подадени от граждани на тел. 112, от полицията; също данните за неправомерни действия при изпълнение на принудителната мярка „задържане“ в арестите/; правосъдие – с оглед ниското доверие най-вече в прокуратурата и твърденията за корупционни практики в адвокатурата.
2. Кои да бъдат институциите, до които могат да се подават сигнали за нарушения?
Нашето последователно и категорично мнение е, че е необходимо да се създаде единен специализиран орган, който да приема, обработва и разследва сигналите за нередности. Не смятаме, че идеята сигналите да се изпращат и обработват от вече съществуващите органи в различни области, е в състояние да обезпечи ефективността на подаването на сигнали, нито дa гарантира сигурността на лицата, които са подали сигнал. Съществуващите в момента десетки структури към различните органи, които имат задачи за вътрешни проверки и работа по сигнали, трудно могат да убедят потенциалните лица, които биха сигнализирани за нередности, че ще могат да спазват необходимите стандарти за конфиденциалност. Трудно е да си представим и как самите структури за външно подаване на сигнали ще се еманципират от органа, с когото самите те са в субординационна зависимост, за да могат да предложат необходимата мяра на проверка на сигнала и защита и(или) подкрепа за сигнализиращото лице, в ситуации, в които сигналът е насочен срещу нередност в самия орган.
Директивата не определя как трябва да са организирани институциите, които могат да действат като външни канали за подаване на сигнали, а само рамкира условията, които те трябва да покриват. Може да се изведе, че един от възможните подходи е да се възприеме идеята за централизиран орган, който да действа като генерален канал за външно подаване на сигнали. В този ред на мисли най-близък по своята характеристика, до функциите на бъдещия централизиран орган се явява Комисията за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото имущество (КПКОНПИ), макар че нейната компетентност е със строго регламентиран обхват, който е по-тесен от обхвата на директивата. Смятаме, че посредством законодателна промяна на компетентността на КПКОНПИ, тя би могла да поеме ролята на централизиран орган, който да действа като генерален канал завъншно подаване на сигнали. Алтернативният подход, а именно, че тази роля може да бъде поета от съществуващите към момента инспекторати към министерствата, изисква реална реформа по отношение на тяхната структура и отделянето им от самите министерства. След като бъдат окончателно отделени от органите, част от които са в момента, инспекторатите могат да бъдат консолидирани в единна структура. Новосформираната по такъв начин, чрез окрупняване на настоящите инспекторати, институция би могла да поеме ролята на централизиран орган, който да действа като генерален канал за външно подаване на сигнали, като продължи да изпълнява повечето или всички от настоящите си правомощия по чл. 46 от Закона за администрацията. Еманципацията от министерствата вероятно ще повиши ефективността и по отношение на настоящите правомощия на инспекторатите /например по отношение на чл. 46, ал. 4, т. 2 изготвянето на оценка на корупционния риск и предлага мерки за ограничаването му/.
В случай че никой от предложените по-горе два подхода не бъде възприет ще се създаде реална опасност да не бъде изпълнено изискването на чл. 11, параграф 2, т. а) на директивата, а имено външните канали за подаване на сигнали да бъдат независими и автономни. Отваря се вратата и пред редица други предизвикателства, като кои ще бъдат релевантните външни канали за сигнализиране, в случаите когато сигнализиращото лице е служетел в субект на частния сектор, кой орган ще следи за прилагането на изискванията на бъдещия закон и ще търси отговорност за неговото неприлагане.
3. Какви да бъдат мерките за защита на лицата, които подават сигнали или публично оповестяват информация за нарушения?
В случай, че не се възприеме възможността за подаване на анонимни сигнали, най-важната част от защитата на сигнализиращите лица остава поверителността при боравене с информацията, която те предоставят, както и запазване конфиденциалността на тяхната самоличност. Доколко задължението за поверителност ще работи ефективно като инструмент за защита зависи както от броя на служебните лица, които ще бъдат ангажирани с обработването на сигналите, така и от конкретната отговорност (дисциплинарна, административно-наказателна и /или наказателна), която те ще носят, при неспазване на изискванията. Необходимо е санкциите при неспазване на изискванията за конфиденциалност на личните данни на подаващите сигнали да не са незначителни. По отношение на другите елементи от общия характер на защитата и подкрепата на лицата, които подават сигнали – забраната за ответни действия с цел отмъщение (чл. 19 от Директивата), мерките за подкрепа на сигнализиращите лица (чл. 20) и мерките за защита срещу ответни действия с цел отмъщение (чл. 22) – всички механизми, които предвижда Директивата трябва да намерят изрична регулация в българското законодателство, тъй като за много от тях към момента не съществуват преки паралели. Това предполага широк процес по хармонизиране на общото и отраслово законодателство. Добро начало е предвиждане на мерки, аналогични на предвидените в трудовото законодателство при неправомерно уволнение – възстановяване на работа по силата на съдебно решение, ако ответните действия са се изразили във вида на уволнение.
Към момента за всеки български гражданин е предизвикателство да изброи изчерпателно всички институции, които имат, или биха могли да имат, отношение по работата по сигнали за нередности, борба с корупцията и нейната превенция. Практиката показва, че подобна ситуация рядко е работеща. С оглед засилване на ефективната защита на свидетелите, като най-важна предпоставка за борба с нередностите, следва да се обмисли възможността за възприемане на единен и самостоятелен орган за защита и подкрепа на лицата, които подават сигнали. Това може да стане чрез създаването на изцяло нов орган, или чрез възлагане на нови компетенции на вече съществуващ такъв. И в двата случая, би следвало да се държи сметка за това как ще бъде променен и без това не добре балансирания механизъм на държавните институции в България. Като начало, би могло в особени случаи на прекомерна ответна реакция, която потенциално застрашава живота или физическата неприкосновеност на лицето, защитата му да бъде възлагана на Бюрото за защита на свидетелите, чиято компетентност чрез законова промяна да обхване и тези случаи.
4. Кой да бъде компетентният орган, който да налага санкции за предвидените нарушения на този закон?
Административно-наказателна отговорност и съответните санкции следва да бъдат налагани от органа, който ще действа като външен канал за подаване за сигнали. Практиничният вариант е това да бъде имено централизирания орган, за който вече стана дума в т. 2. В този смисъл, липсата на такъв орган, би затруднила много отоговора на въпроса кой точно орган е компетентен да налага санкции, особено в случаите когато сигнализиращото лице е служител на правен субект от частния сектор.
5. Считате ли за целесъобразно частни субекти с по-малко от 50 работници извън тези, които осъществяват дейност в областите, посочени в актовете от приложение ІБ и ІІ на Директивата, да бъдат задължени да създават механизми за вътрешно подаване на сигнали за нарушения? Ако да, в кои области?
6. Следва ли да се допусне регистрирането и разглеждането на анонимни сигнали за нарушения и при какви условия?
Текстът на чл. 6, параграф 2 на Директива 2019/1937 дава право на държавите членки на Съюза сами да решат дали правни субекти на частния или публичен сектор са длъжни да приемат или не анонимни сигнали. Т. е. решението дали да се приемат и обработват анонимни сигнали е принципно и зависи единствено от преценката по целесъобразност на процедурата според българския законодател. В България боязлив дебат „за“ или „против“ анонимните сигнали вече веднъж бе проведен при обсъждането на ЗПКОНПИ. Нищо не налага обаче, възприетият в ЗПКОНПИ подход да бъде използван и в бъдещия Закон за защита на лицата, които подават сигнали, тъй като нито приложното поле, нито целите на двата закона съвпадат.
Социологическо изследване, направено по поръчка на БИПИ през 2021 г., сочи, че възможността за подаване на анонимни сигнали е одобрявана от над 70% от българските граждани. Над 80% биха се чувствали до известна степен по-защитени при евентуално подаване на сигнал, ако съществуваше подобен механизъм. С оглед на данните от изследването, според нас е удачно да се предвиди възможност за анонимно подаване на сигнали, при условие, че лицето изпитва опасения и се страхува от възможността срещу него да бъдат предприети ответни действия.
7. Други предложения и коментари извън зададените в документа теми
Становището на БИПИ е качено и в Портала за обществени консултации, Министерски съвет - strategy.bg
Последвайте ни във Facebook и Youtube:
