На вниманието на
Румен Радев
Президент на Република България
Копие до
Проф. д-р Емилия Друмева
Секретар по правни въпроси
Относно: Необходимост от промени в Конституцията за съдебната власт и правата на гражданите
С Т А Н О В И Щ Е
От приемането си през 1991 г. Конституцията на Република България е била променяна общо 5 пъти в частта отнасяща се до съдебната власт – 2003, 2005, 2006, 2007 и 2015 г. Във висока степен промените, осъществени преди България да стане пълноправен член на ЕС, са свързани с адаптиране на Конституцията към изискванията на Съюза. Последните промени от декември 2015 г. са по-скоро отражение на политическите процеси в страната, тъй като не се съобразяват с конкретните препоръки отправени към българския парламент малко преди приемането им. [1]
Вече са изминали близо 5 години от действието на тези последни промени и проблемите от тяхната недовършеност (само припомняме, че през 2015 г. процедурата за промяна на КРБ беше спряна във финалния си стадий и на масата беше сложен нов, компромисен проект) могат ясно да бъдат видени в работата на Висшия съдебен съвет – основният административен и кадрови орган на системата.
Изтеклата 2019 г. беше белязана от един от най-важните избори в съдебната власт, този на главен прокурор – избор, който беше предизвестен и противоречив, но по съществото си отново постави на дневен ред въпроса за промени в Конституцията.
По наше мнение, спрямо настоящия контекст, такъв разговор следва да има за своя отправна точка следните три стратегически цели:
А. Повишаване на отчетността и ефективността на прокуратурата и на главния прокурор;
Б. Утвърждаването на независимостта на съда, и
В. Ревизия на предишни решения на Конституционния съд на Република България с относимост към съдебната власт.
А. Повишаване на отчетността и ефективността на прокуратурата и на Главния прокурор
Наред с въпросите, които вече бяха повдигнати, тук следва да се обсъди и този за мястото на прокуратурата. Дискусията по тази тема има накъде да се развива и не значи автоматично прехвърляне на прокуратурата в изпълнителната власт, а трябва да бъде насочена към отговорността на прокуратурата за провеждането на държавната наказателна политика, нейния бюджет, като инструмент за планиране и отчитане ефективността на работата й, както и назначаването, правата, задълженията и отговорността на главния прокурор, административните ръководители и отделните прокурори. Биха могли да бъдат обсъдени следните елементи:
Прокуратурата остава в рамките на съдебната власт, но конституционната уредба на бюджета й, положението на главния прокурор и на отделните прокурори, следва да се приведат в съответствие с ролята й на адвокат на държавата. Това означава най-вече засилени механизми за носене на отговорност от ръководството на прокуратурата.
Обвързване на избора на главен прокурор с механизмите на представителната демокрация и политическия процес. Това би могло да означава, например, избор проведен от НС по предложение/номиниране от страна на ВСС/Съвет на прокуратурата и/или депутати. Изборът следва да става с квалифицирано мнозинство. Мандатът на главният прокурор следва да бъде различен от този на парламента. Съветът на прокуратурата представлява независим орган, който се занимава с всички административни и кадрови въпроси в прокуратурата.
Друг вариант би бил, ако прокуратурата има самостоятелно място в институционалната държавна йерархия, което да гарантира нейната автономност като структура и функции. Изборът отново може да се осъществява от НС по предложение на Съвета на прокуратурата и/или министъра на правосъдието. Продължителността на мандатите също трябва да не се припокрива, за да не се тълкува като опит за политическо вмешателство.
В хипотеза, при която прокуратурата не е част от съдебната власт, е възможно да се реализира механизъм подобен или същия като този уреден за съдиите от Конституционния съд по чл. 148, ал. 2 КРБ.
Независимо дали в съдебната власт или извън нея, бюджетът на прокуратурата трябва да бъде самостоятелно обособен, за да може да се прави по-добро планиране, по-висока степен на отчетност и по-ефективно и ефикасно разходване. В този контекст и отчетът за работата на прокуратурата би следвало да бъде обвързан и с нейния бюджет.
Предвиждане на процедура по отстраняване ( т.нар. „импийчмънт“) срещу главния прокурор. Представително изследване[2] сред магистрите, направено по поръчка на БИПИ показа, че по-голямата част от съдиите и прокурорите са на мнение, че привличането под отговорност и повдигането на обвинение на главния прокурор следва да се осъществи от колективен орган. Конкретно в изследването като възможен отговор беше зададен „Комисия съставена от прокурори от ВКП“. Възможни са обаче и други варианти. Такава комисия би могла да се изгради и на квотен принцип – 2 души избрани от ВСС, 2-ма избрани от парламента и 1 определен от президента.
Тук следва да се припомни и едно от предложенията в резюмето на функционалния анализ на прокуратурата направен от прокурори от държави членки на ЕС, в което се казва, че „ … отговорността за упражняването на надзор върху разследването на твърдения за тежки престъпния деяния, извършени от главния прокурор, да се възлага на независимо лице, заемащо висша длъжност в съдебната система извън системата на прокуратурата, което да се подпомага от служители на НСС (предоставени от ръководещия НСС заместник главен прокурор) или от старши полицейски служители от МВР.За тези цели разследващите служители, независимо дали са от НСС или МВР, следва да отговарят пред горепосоченото независимо лице, натоварено с провеждането на разследването“.[3]
В същото изследване е много висок и процентът (67% съдии и 54,5% прокурори) на магистрати, които смятат, че трябва да бъдат направени промени в Конституцията по отношение на функциите на главния прокурор, уредени в чл. 126, ал. 2. Към настоящия момент в КС има отправено запитване от МС за тълкуване именно на тази разпоредба. Няма законова пречка обаче да бъде отправено и допълнително питане, което да бъде в посока дали така формулирана разпоредбата превръща главния прокурор в самостоятелен орган в рамките на съдебната система и това е ключова отличителна черта между него и председателите на ВКС и ВАС. И превръщайки го в такъв орган, не го „въоръжава“ с правомощия, които се разпростират върху всички прокурори по йерархичната стълбица, елиминирайки по този начин възможността за независимо провеждане на разследване и повдигане на обвинение. От правна гледна точка е възможно двете питания да бъдат обединени и КС да се произнесе общо по тях.
Встрани от предварително определените теми за обсъждане е необходимо да се направи преглед и преосмисляне на промените в Конституцията от 2006 г. по отношение на следствието и последиците от тях.
Б. Утвърждаване на независимостта на съда
Съдийската независимост не трябва да се разглежда като абсолют, в който съдиите са капсулирани в своята среда и не дължат никаква отчетност или отговорност. Независимостта в контекста на работата на съда и на всеки отделен съдия означава, на първо място, равна отдалеченост не само от другите две власти, но и от прокуратурата и следствието. На второ място тя означава отговорност по отношение на качеството на правораздавателната работа, а това включва качество на актовете на съдията, качество на инстанционния контрол и комуникиране на тази дейност по достъпен и разбираем начин. И на трето място, независимостта означава висока степен на самоуправление, при което важните решения включително и кадрови се вземат от орган, в който мнозинството от неговите членове са съдии избрани от своите колеги. Ето защо:
· Трябва да бъдат въведени изцяло препоръките на Венецианската комисия от октомври 2015 г., а също и на редица други европейски институции и организации, в които се предлага мнозинството от членовете на Съдийската колегия във ВСС да бъдат избирани от самите съдии.
· Трябва да се прокара докрай и принципа на съдийското самоуправление като се въведе задължение за Съдийската колегия във ВСС да се съобрази със становището на ОС на съответния съд по отношение на избора на административен ръководител. Такава промяна не налага изменение на Конституцията, но има отношение към цялостното разбиране за независимостта на съда.
· Независимо дали ще се стигне до отделяне на прокуратурата от съдебната власт, при всички положения е необходимо разделяне на съществуващия ВСС на две – за съдиите и за прокурорите и следователите. Това означава премахване на Пленума и създаване на възможности за включване на представители на адвокатура, гражданско общество, академични среди в работата на двата съвета. Както беше споменато и по-горе, това означава и отделни бюджети.
В. Ревизия на предишни решения на Конституционния съд на Република България с относимост към съдебната власт
Безспорна е ролята на КС в осъществяването на съдебната реформа в страната. Тук е нужно само да се припомни станалото вече емблематично Решение № 3/2003 по к.д. № 22/2002, което се използва за оправдание за неосъществяване на голяма част от важните структурни реформи за системата. В самия край на 2019 г. КС отново беше сезиран с въпрос, отнасящ се до конкретен текст от Глава шеста на Конституцията. Същевременно развитието в обществените отношения предполага и последващо развитие от страна институциите, които са отговорни за създаването и дефинирането на нормативната рамка на държавата. Сред тях попада и Конституционния съд със задължителните тълкувания на Конституцията и установяване на противоконституционност на законите и други нормативни актове. В този контекст:
· Може да се отправи ново запитване по отношение на чл. 158, т. 3 от КРБ. Необходимо е да се наблегне на следното: в т. 3 се говори изрично за „промени във формата на държавно устройство и на държавно управление“, което например може да означава промяна от парламентарна в президентска република; премахване на някоя от трите власти; елиминиране на съществени елементи от някоя от трите власти и др. Вътрешни размествания, при които се запазва формата на държавно управление и устройство, в този смисъл, не попадат в хипотезата на чл. 158, т. 3.
· Може да се направи цялостен преглед на останалите решения на КРБ и да се обсъди възможността от допълнителна ревизия.
· В публичното пространство многократно бяха изказвани становища за необходимостта от свикване на Велико Народно събрание с цел премахване на института на Великото Народно събрание. Въпросът е изключително деликатен и отговор следва да бъде търсен в цялостното състояние и развитие на страната, който да не бъде резултат от мимолетни настроения и желания. Към настоящия момент обществените отношения не предполагат разгръщането на подобен дебат и следва да останат фокусирани само на полето на съдебната власт. От друга страна, дебатът за необходимостта и възможността за свикване на ВНС следва да се води в рационален и държавнически тон от политическите партии, в партньорство със структурите на гражданското общество и академичната общност.
Отделно трябва да бъде разгледан въпросът за индивидуалната/пряка конституционна жалба (ИКЖ). На първо място, трябва да се отчете фактът, че промените от 2015 г. разшириха приложното поле като дадоха възможност на Висшия адвокатски съвет да сезира КС. За съжаление от приемането на тази промяна до сега той се е възползвал само 3 пъти от това си правомощие[4].
Въвеждането на ИКЖ следва да бъде обсъдено в две посоки:
- Въпросите, по които евентуално гражданите ще могат да сезират директно Конституционния съд, и
- Критериите, по които ще се прави преценката за допустимост в смисъл на подаване на ИКЖ.
По отношение на въпросите/темите най-логично е та да бъдат свързани с нарушени права и свободи. Това е и основанието, разписано както за Омбудсмана, така и за Висшия адвокатски съвет. В случай, че за всеки отделен гражданин бъде дадена същата възможност, трябва много добре да се прецизира по отношение на кои/какви права и свободи, защото рискът от „наводняване“ на КС със жалби, ще бъде напълно реален.
Същите аргументи важат и по отношение на критериите. Тук би могло да се обсъди и възможността първоинстанционните съдилища да могат да сезират Конституционния съд с въпроси, отправени до тях чрез гражданите като по този начин играят ролята на своеобразен филтър за допустимост.
В заключение смятаме за важно да споменем, че е необходимо да се положат усилия дебатът за промените в КРБ да бъде преимуществено експертен, а не политически. Много е важно да бъдат чути всички мнения на конституционалисти и други юристи и магистрати, които да изложат аргументи по същество, а не с политическо оцветяване. Политическият разговор за конституционни изменения и/или допълнения следва да се остави за парламентарната зала.
Български институт за правни инициативи
[1] https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2015)022-e
[2] http://www.bili-bg.org/11/875/news_item.html
[3] Стр. 6 на https://justice.government.bg/Files/Executive%20Summary%20Final%20Report%20BG%2020122016%20in%20BG.pdf
[4] Исканията на ВАдвС могат да бъдат видени тук - https://www.vas.bg/bg/c/konstitutsionen-sd?page=1
