Становище относно: Проект на Постановление на Министерски съвет за създаване на национален механизъм за мониторинг в борбата с корупцията и организираната престъпност, съдебната реформа и независимостта на съдебната власт и на Съвет за координация и сътрудничество.
Ревизираният проект на ПМС прави опит за отчитане на отправените критики и предложения в изпратените становища по първоначалния проект. Същевременно предложеният за обсъждане вариант повдига нови въпроси. По-конкретно:
1. В заглавието, а и в чл. 1 от проекта на ПМС се говори за "национален механизъм", който обаче по никакъв начин не е обвързан със Съвета. Същевременно, по-нататък в проекта това словосъчетание не се използва, а вече се говори за национален мониторинг. Необходимо е уеднаквяване на използваните термини. Наред с това, за да е ясна логическата връзка между двете (механизма и Съвета), може да се предвиди в чл. 3 от проекта на ПМС, че реализирането на целите на националния механизъм ще става чрез Съвет за координация и сътрудничество.
2. В чл. 2 от проекта на ПМС "независимост на съдебната власт" е посочена като показател, а в чл. 3 – като принцип. Независимостта на съдебната власт е един от основните принципи, които определят съдебната власт като такава. Той включва задължението на съда да осигури справедлив процес чрез зачитане правата на страните. Той включва и безпристрастността като такава и ненамесата в работата на съда от страна на никоя друга власт. Няма как независимостта да е показател. Такъв може да бъде съхраняването/отстояването/защитата на независимостта на съда, респ. на съдебната власт. За повече информация – вж. Стандарти за независимостта на съдебната власт, приети с решение на СК на ВСС на 23.10.2018 г.
Друг вариант за показатели: защита на независимостта на съдебната власт, ефективна борба с корупцията на всички нива и с организираната престъпност.
3. В ал. 3 на чл. 3 се предвижда създаването на Граждански съвет. Очевидно е желанието по този начин да се отговори на редицата предложения по първия проект на ПМС по отношение включването на представителите на гражданското общество в този нов консултативен орган. Текстовете, уреждащи структурата и състава на Гражданския съвет, са заимствани в голяма степен от тези, описващи Гражданския съвет към Националния съвет по антикорупционни политики (НСАП). И докато при НСАП е обяснимо защо присъстват представители на организации на работодателите, признати на национално равнище, то тук включването само на тях, няма логично обяснение. Същевременно, както при него, така и в новите предложения, липсва един съществен елемент – гражданският контрол. Последният е и изрично записан в заключението на ЕК от ноемврийския доклад по Механизма за сътрудничество и проверка, което е цитирано и в доклада към проекта на ПМС.
4. В чл. 4, ал. 1 трябва задължително да бъде записано, че Съветът изготвя Доклад за напредъка на страната по провежданите реформи в съдебната власт, борбата с корупцията и организираната престъпност. Това може да стане чрез допълнение на т. 1 или чрез нова точка.
5. Следва изрично да бъде записано, че Съветът ще отчита дейността си чрез публикуване на годишния си доклад. Към момента няма такъв текст в проекта на ПМС. Единствено разпоредбите на ал. 3 на чл. 4 уреждат отчитане на дейността. Би могло също да се помисли годишният доклад да бъде представен и пред Народното събрание – по аналогия с годишните доклади на председателите на ВКС, ВАС и на ГП. Представянето на годишния доклад на Съвета да става в открито заседание, на което да могат да присъстват и представители на гражданското общество. По отношение на годишния доклад в проекта на ПМС би могло да се запише, че като минимум докладът трябва да съдържа анализ на направеното през годината, оценка за качеството на работата на ангажираните институции, конкретни препоръки, включително и такива, свързани със законови промени. Друг вариант би бил годишният доклад на Съвета да се представя на годишен форум с участието на представители на трите власти (на най-високо ниво) и на гражданското общество, на който да бъдат обсъдени изводите от годишния доклад и набелязани мерки за последващи действия от страна на институциите.
6. Независимо, че административно Съветът ще се обслужва от Министерство на правосъдието, той трябва да има собствена подстраница в интернет (както е с НСАП в government.bg), на която да бъдат публикувани всички относими документи и материали. На тази страница следва да се правят и всички обявления свързани с кандидатстването и избора на членове на Гражданския съвет (в случай че нещата се запазят по този начин), а не на страницата на Министерство на правосъдието. Най-малкото, може да стане объркване със Съвета по прилагане на актуализираната стратегия за съдебна реформа.
7. Обосновано е да се предвиди членовете на Гражданския съвет да могат да изпращат становища по въпроси от дневния ред на заседанията на Съвета или по предоставени от секретариата материали. Становищата задължително да бъдат разглеждани на съответното заседание на Съвета и той да излиза с мотивирано мнение по тях.
8. В чл. 11–15 се изброява каква информация ще бъде предоставяна от отделните институции – членове на Съвета по посочените показатели. Необходимо е да се отбележи, че тази информация съществува и към момента и се предоставя на Министерство на правосъдието в рамките на подготовката по отчитане на напредъка по МСП. Необходимо е също така да се отбележи, че предоставяната от отделните институции информация в голямата си част е чиста статистика и механично изброяване на извършени дейности и/или отчетени проекти. В чл. 4 от проекта на ПМС изрично е предвидено, че Съветът ще "обсъжда конкретни въпроси и затруднения, възникнали при изпълнението на мерките и дейностите…". Това ще бъде трудно осъществимо ако се предоставя само статистическа и техническа информация. В случай че Съветът иска сериозно да играе ролята на национален механизъм за мониторинг и проверка/оценка, то абсолютно необходимо за целта е предоставените документи да съдържат аналитичен компонент, който да показва проблемни зони, слабости, добри практики, успешно проведени дейности, устойчивост на реформата и конкретни тенденции в съответните области. Нещо повече, няма нужда до членовете на Съвета да се изпращат документи, които те и без това знаят, тъй като произхождат от самите тях. Необходимо е именно експертен и обективен анализ, който би ги подпомогнал в пълноценното осъществяване на разписаните за Съвета правомощия. Ако се запази досегашният формат на отчитане на дейността, то това до голяма степен ще обезсмисли работата на този Съвет или тя ще бъде осъществявана проформа.
Същевременно, документите, които са описани в чл. 11–15 могат да бъдат публикувани на подстраницата на Съвета в интернет и по този начин да са достъпни за членовете на Гражданския съвет, а и за всеки заинтересован. Това също е един от начините за осъществяване на граждански контрол.
9. По отношение на провеждането на извънредни заседания на Съвета е предвидено, че съпредседателите "могат" да свикат такова " … и по инициатива на 1/3 от членовете на Гражданския съвет". Би трябвало съпредседателите да свикат извънредно заседание по инициатива на членовете на Гражданския съвет, а не да "могат", защото биха могли да решат и противното.
Извън направените конкретни бележки и предложения, продължава да стои въпроса за нуждата от още един орган, който да обсъжда теми, които и към настоящия момент попадат в компетенциите на конкретни министерства и подобни по функции и структура органи.
Създаването на вътрешен, национален механизъм за продължаващо наблюдение на осъществяваните в страната реформи трябва да отговаря на следните условия:
- Координация – свързва се с възможността и капацитета на отговорните институции да събират, обработват и разпространяват информация релевантна към областите, които са предмет на реформи. Координацията обикновено разчита на добра мрежа от лица за контакт в съответните институции, които имат капацитета, качествата и отговорността да осъществяват тази задача.
- Консултация – желанието проактивно да се търси и да се ръководи процес на консултации със заинтересовани страни и институции в хода на осъществяване на съответните реформи и отчитането на напредъка. Консултирането е един постоянен процес свързан директно и с преодоляването на определени пречки или трудности в хода на прокарването и/или изпълнението на конкретна заложена мярка в стратегия, план за изпълнение, пътна карта и др. Консултирането трябва да бъде не само междуинституционално, но и с представители на гражданското общество, а също и със заинтересовани органи на ниво ЕС.
- Ангажираност – това на първо място означава ангажираност на правителството за устойчивост на провежданите реформи – към българските граждани, в това число и представителите на гражданското общество и към релевантните европейски институции. Ангажираността означава и постоянен диалог с горните две групи. Не на последно място, тя се свързва и с изготвянето на конкретен отчетен документ, който да има ясна структура и съдържание.
- Управление на информацията – свързва се с проследяване на правилното отразяване на релевантна информация по отношение взети решения, отправени препоръки и предложения; подготвяне на информационен материал по отношение на определена тема/област, който да се разпространява; изработване на допълнителни планове включително и времеви такива за изпълнение на конкретни препоръки/инициативи.
Националният механизъм не е задължително да се материализира в конкретен съвет или друг вид орган. Той по-скоро следва да разчита на силен секретариат/мрежа от лица за контакти, който да има необходимата експертиза и капацитет да събира и обработва съответната информация, да я предоставя на вземащите решенията или на някои от съществуващите към момента органи и по този начин да се осъществява цялостния процес на вътрешно наблюдение и оценка. По същия начин, гражданският контрол не следва задължително да се извършва чрез граждански съвет. И към настоящият момент, съществуващите граждански съвети извършват "гражданско наблюдение", но не и контрол върху работата на дадена институция. Отделно, създаването на най-различни граждански съвети в голяма степен не е изпълнено с реално съдържание и те биват използвани за легитимация на дадени политически решения, без да имат възможност да са реален коректив. Към така описания секретариат може да се състави списък от мейли на неправителствени организации, до които да бъде изпращана обработената информация, протоколи от проведени срещи, а също и покани за участие в дадени срещи. Би било възможно също секретариатът или съветът (ако бъде създаден такъв) да кани представители на гражданското общество в работен порядък за обсъждане на конкретни идеи и препоръки. Това може да става и в тематични комисии към съвета, в които да има задължително участие на НПО. Не пречи подобни комисии да се създават и към секретариата.
Разбира се, тези предложения означават отговорност от страна на изпълнителната власт и отговор на третото посочено по-горе условие – ангажираност.
Желанието за създаване на национален механизъм, независимо от формата му, може да се приеме, че отразява не само индиректната препоръка от страна на ЕК, но и сериозните намерения от българска страна наблюдението на прогреса на осъществяваните реформи да продължи, макар и под друга форма. В тази връзка би могло да се помисли, ако правителството държи на създаването на Съвет, дали решението за това да не бъде взето от парламента, а правилата за работата на този национален съвет, да бъдат приети от Министерски съвет. Част от стратегическите документи през годините са били приемани от Народното събрание и това придава допълнителна тежест на поетите ангажименти. Този пример би могъл да се последва и в сегашната ситуация.
13.08.2019 г.
Биляна Гяурова-Вегертседер
Директор, БИПИ
