Защо и как се изопачават препоръките по Механизма за сътрудничество и проверка
Биляна Гяурова-Вегертседер
Една от големите заблуди по отношение на въвеждането на процедура за търсене на дисциплинарна отговорност на председателите на Върховния касационен съд /ВКС/, Върховния административен съд /ВАС/ и Главния прокурор /ГП/ е, че това е препоръка на Европейската Комисия включена в Механизма за сътрудничество и проверка /МСП/. В последните 10-на дена, тази мантра беше повтаряна от различни представители на законодателната и изпълнителната власти. Механизмът, обаче, нито съдържа подобен текст в 6-те си ключови области /т.нар. benchmarks/, нито подобни препоръки са отправяни в някои от 17-те доклада публикувани до момента. Препоръки по отношение на осъществяване на контрол и търсене на отговорност, разбира се, са давани, но те са само по отношение на фигурата на главния прокурор. От създаването на Механизма до днешна дата, такива са включени в 5 от докладите и това са: докладите от март 2010 г., юли 2012 г., 2016 г., януари 2017 г. и 2018 г. /вж. приложението след текста/. Тук следва да се направи уточнението, че става въпрос само за политическите доклади по напредъка, а не и за техническите такива. Последните не съдържат препоръки, а предимно техническа и фактологична информация, която е използвана при изготвянето на основния документ и която подкрепя направените препоръки.
Първата препоръка по отношение фигурата на ГП е от 2010 г. Съдържанието й е: „Европейският съд за правата на човека разкритикува липсата на отчетност на Главния прокурор. В решението на Съда се призовава България да въведе подходящи принципи за взаимозависимост и взаимоограничаване между отделните институциите в съдебната система“. Времето не е случайно, защото предишната година е излязло решението на ЕСПЧ по делото „Колеви“. Следват 2 години, в които от страна на българския законодател не се предприема нищо. Така се стига до лятото на 2012 г. и поредния доклад по Механизма, в който четем: „Макар на ниво прокуратура да бяха предприети ограничени действия, в основната си част посочените препоръки все още не са изпълнени“. Към този коментар има и бележка под линия, в която изрично се препраща към решението на ЕСПЧ и съвсем директно се казва: „По-специално, страната трябва да отстрани липсата в българското законодателство на достатъчно гаранции за провеждане на независимо разследване на престъпления, в които може да са заподозрени главният прокурор или други близки до него високопоставени длъжностни лица … „.
Докладът на Комисията от 2012 г. е специфичен по 2 показателя – 1/ маркира се първият 5-годишен период на наблюдение и оценка и 2/ на България се дава възможност да преосмисли посоката на поетите от страната ни реформи в ключовите области – правосъдие и вътрешен ред. В тази светлина ЕК предоставя едногодишен период за работа и демонстриране на реални резултати. Това е видно от прес-съобщението, с което е обявен юлският доклад и в което четем: „Комисията ще изготви следващата си оценка за напредъка в края на 2013 г., за да даде на българските органи достатъчно време да демонстрират постижения в прилагането на съответното законодателство. През този период тя ще следи отблизо осъществявания напредък, като организира редовни посещения в България и провежда чест диалог с българските власти с други държави членки“[1].
Страната ни полага усилия и това не трябва да се отрича. Прави впечатление обаче, че тези усилия, когато са свързани със съдебната власт, са насочени предимно към съда. По отношение на останалите магистрати – прокурори и следователи голяма реформа беше направена единствено за последните. Следствието мина под шапката на прокуратурата като директорът на националната следствена служба стана заместник на главния прокурор. Създадена беше и фигурата на разследващия полицай. С това, общо взето, се изчерпа реформата и законодателното око се фиксира пак върху съда.
Очевидно предоставената от ЕК година време не е била достатъчна, защото негласно комисията „отпуска“ още 3 години за проследяване на осъществявания напредък. През 2016 г. в доклада на ЕК по Механизма вече се говори за „независим анализ на прокуратурата“. Същият е направен от прокурори от няколко европейски държави в рамките на Службата за подкрепа на структурните реформи към ЕК. Анализът не е политически документ и няма силата и значението на докладите по Механизма. Същевременно, той описва по един високопрофесионален и експертен начин натрупаните през годините проблеми в прокуратурата и по естествен път достига до изводите направени от ЕК още през 2010 г. Настоящият материал няма за цел да преповтаря препоръките от анализа, защото те бяха многократно цитирани в публичното пространство. Желанието е да се разсее заблудата, че Европейската комисия поставя под един знаменател съд и прокуратура, по начина, по който това става тук. Най-малкото, докладите по Механизма следва да се придържат към демократичния принцип за взаимното възпиране на властите, в който съдът е на равно отстояние от страните в един процес, а прокуратурата е страна, която осъществява на практика наказателната политика на една държава.
Последният доклад, в който има препоръка отправена към прокуратурата е всъщност този от 2018 г., който независимо от факта, че обслужва политическата конюнктура, все пак успява да каже кой е важния проблем – „Друг чувствителен въпрос, по който обсъжданията все още не са довели до заключение, се отнася до действащите процедури за подвеждане под отговорност на лицата, заемащи най-висшите магистратски длъжности, в това число на главен прокурор, в случай на сериозни твърдения за неправомерни или престъпни действия“. Разбира се, тук някой може да се хване за множественото число, но бележката под линия към същия параграф недвусмислено насочва към „механизъм за разследване на действащ главен прокурор“.
Всичко обяснено дотук води към следния извод – Механизмът за сътрудничество и проверка е политическия инструмент на Европейската комисия, чрез който тя прави опити да стимулира процесите на реформа в страната в няколко ключови сфери на дейност. Сред тях е независимостта, професионализма и ефикасността на съдебната власт. Механизмът е изготвен от Европейската комисия непосредствено преди присъединяването на България към ЕС. Той е и своеобразен защитен инструмент и като такъв няма как да настоява за нещо, което не е присъщо и не съществува в държавите с по-развити демократични процеси от нас, а именно – поставянето на знак на равенство между съд и прокуратура. Следователно, няма и как да препоръчва разследване на върховните фигури в съда и прокуратурата /в българския контекст това са председателите на 2-та върховни съда и ГП/ да се осъществява по една и съща процедура.
Това е добре разбрано и от местните адресати на Механизма, защото малко преди да излезе поредният доклад за 2018 г. студентската програма за законодателни проучвания към Народното събрание публикува обширен анализ озаглавен „Сравнителноправен анализ на законодателната уредба в други държави, в които прокуратурата е част от съдебната власт“[2]. Един интересен елемент в този документ е опитът на възложителя на проучването /44-то НС/ да пришие към анализа и председателите на върховните съдилища. Това е видно от резюмето, където към заглавието в скоби е добавено разяснението – „какви са правните механизми за ефективно и независимо разследване на предполагаемо неправомерно поведение на председателите на Върховния касационен съд, Върховния административен съд и Главния прокурор“[3]. В последствие обаче се цитират части от независимия анализ на прокуратурата, който се отнасят само до нея, а същинската част на документа, която обхваща 50 държави е концентрирана само върху прокуратурата. Има споменаване и на Становище № 855 от октомври 2017 г. на Венецианската комисия, но /без това да е цитирано в анализа/ там също се говори предимно за фигурата на ГП като ключовото изречение е: „Венецианската комисия повтаря, че реформирането на механизмите за отчетност отнасящи се до ГП не означава симетрично облекчаване на процедурите за отстраняване на председателите на двете върховни съдилища или на членовете на ВСС“. Изводът тук може да бъде само един и той е, че според Венецианската комисия съществуват достатъчни процедури за отстраняване на председателите на ВКС и ВАС.
Опитите на местна почва да се изопачат препоръките по Механизма /а и не само по него/ могат да бъдат обяснени само с едно – липса на аргументи по същество, които да защитят тезата, че съдът не следва да е независим и безпристрастен правораздавател, а също да взема страна и да прокарва определена държавна политика по начина, по който го прави прокуратурата. И ако за последната това е същностна и важна характеристика, то за съда и за държава с такъв съд, това е пагубно.
Приложение: Извадки от доклади по МСО
