С Т А Н О В И Щ Е
ОТ ФОНДАЦИЯ „БЪЛГАРСКИ ИНСТИТУТ ЗА ПРАВНИ ИНИЦИАТИВИ“
ОТНОСНО: Общ законопроект на приетите на 14.05.2026 г. на първо гласуване
Законопроект за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт, N2 52-654-
01-9, внесен от Велислав Величков Величков и група народни представители на
30.04.2026 г.; законопроект за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт,
52-654-01-17, внесен от Надежда Георгиева Йорданова и група народни
представители на 30.04.2026 г. и законопроект за изменение и допълнение на Закона
за съдебната власт, № 52-654-01-37, внесен от Олга Бориславова Борисова и група
народни представители на 11.05.2026 г., изготвен на основание чл. 77, ал. 2 от
Правилника за организацията и дейността на Народното събрание.
През последните две десетилетия Българският институт за правни инициативи
(БИПИ) последователно застъпва разбирането, че кадровото управление на съдебната
власт следва да се основава на принципите на действителната, а не на мнимата или
формална независимост, отчетност, прозрачност и институционална легитимност. В тази
връзка БИПИ многократно е предупреждавал за рисковете за системата и обществото,
които произтичат от упражняване на кадрови и управленски правомощия от органи, с
изтекъл мандат.
Акумулираната кадрова криза в съдебната власт, свързана с изтеклите мандати на
Висшия съдебен съвет (ВСС) и Инспектората към Висшия съдебен съвет (ИВСС), на
главния прокурор, и на председателя на Върховния административен съд, се оказа в
основата и на трайната политическа криза, белязала страната през последните години.
Освен общественото, медийното и политическо отражение, кадровата криза по
върховете на съдебната власт намери отзвук и в редица институционални решения сред
които:
- катастрофиралият в решение № 13/2024 на Конституционния съд опит за
сериозна конституционна реформа, предприет от 49-то НС от края на 2023 г.;
- желанието за саниране на незаконосъобразната ситуация в управлението на
съдебната власт с промените в Закона за съдебна власт от януари 2025 г.;
- Решението на Съда на Европейския съюз (СЕС) по съединени преюдициални дела
С-313/23, С-316/23 и С-332/23, в което се посочва, че правото на ЕС не допуска
ИВСС с изтекъл мандат да проверява дейността на магистратите;
- решението за де-факто липсата на легитимност на и. ф. главния прокурор на
общото събрание на Наказателната колегия на Върховния касационен съд от
октомври 2025 г.;
- решение № 6/2026 на КС, казващо, че уреденият в ЗСВ 6-месечен срок за
изпълняване на функциите на всяка една от трите най-високи лидерски позиции в
съдебната власт, всъщност не са мандат.
Нито едно от предприетите до момента действия не постигна преодоляване на
натрупаните проблеми. Поради това настоящият законопроект за изменение на Закона
за съдебната власт следва да се разглежда като първата реална възможност след 2023 г.
за създаване на устойчив нормативен механизъм за решаване на кризата, както и за
предотвратяване на бъдещи ситуации на продължителното функциониране на най-
важните кадрови и контролни органи в съдебната власт (ВСС, ИВСС, главния прокурор,
председателите на двете върховни съдилища), в състояние на изтекли мандати.
БИПИ изразява положително становище по отношение на общата насоченост на
законопроекта и всички свързани с него добронамерени усилия. Същевременно
считаме, че част от предлаганите решения следва да бъдат прецизирани или
допълнително мотивирани, с оглед гарантиране на тяхната конституционосъобразност и
недопускане в бъдеще на незаконосъобразни форми на узурпиране (случайно или не) на
тези, най-важни органи в структурната тъкан на съдебната власт на Република България.
I. По отношение на предложените промени за номиниране на кандидати за
членове на ВСС и изискванията към кандидатите
1. Положително е разширяването на професионалното участие във ВСС, чрез
избирането на членове, несвързани с политическите партии. Само така
парламентарната квота в съвета би се превърнала от партийна в обществена
такава. В този контекст предложението в §2 от законопроекта, а имено към чл.
17, ал. 1 ЗСВ да се добави изискването кандидатите за ВСС да са „независими
и партийно неутрални“ е правилна крачка в тази посока, макар и на този етап
да звучи по-скоро декларативно, тъй като политическата свързаност не винаги
се регистрира през участие в политически партии или в политически
конструирани орган, каквото предложение за „партийно неутрално лице“
законопроекта предлага в §17. Независимостта също не се установява много
лесно, особено, когато кандидатът няма ясно изявени публични позиции,
становища или публикации по теми относими към съдебната власт.
2. Предложеният в §1 механизъм, според който четирима от
членовете на ВСС следва да бъдат избрани от Народното събрание, по
предложение на една от следните организации – Общото събрание на
адвокатите от страната,
Съюзът на юристите в България, Софийският университет и Българската
академия на науките – считаме за спорно. Предложената концепция
съответства на становищата на Венецианската комисия, според които
кадровите органи на съдебната власт следва да включват представители на
юридическата професия и академичната общност, като гаранция срещу
политическо овладяване. Паралел може да се направи и със Стандарти VI:
Несъдебни членове в съдебното управление, приети от Европейската мрежа
на съдебните съвети през 2016 г. Това, което законопроектът не изяснява е
защо точно тези четири институции, въз основа на какви критерии и как те ще
излъчат кандидатури. По отношение на последното е логично да се
предполага, че те биха изготвили свои вътрешни процедури за това, но
подобна промяна би създала необосновано привилегировано положение на
едни институции/организации спрямо други. Подобно решение изглежда
произволно.
Същата логика следва да се приложи и към предложението в § 4, т. 2 от
законопроекта, според който право да номинират кандидати за членове на
ВСС, избирани от Народното събрание, следва да имат само първите три
юридически факултета, съгласно рейтинговата система на ВУЗ-овете в
страната. Тук е зададен критерий, но той по-скоро звучи дискриминационно и
изключващо, а не предполага разширяване на общественото участие.
Предлаганият текст следва да се редактира по начин, който да дава право за
номинации на всички акредитирани юридически факултети в страната /такава е
уредбата в Румъния например/, съответния институт към БАН, адвокатурата, както
и граждански организации с доказана експертиза и дългогодишна дейност в
областта на съдебната реформа. По отношение на последните е възможно като
критерий да се използва зададеният от ПМС 240 на МС от 2019 г. за създаване на
Национален координационен механизъм за върховенство на правото и на Съвет
за неговото прилагане. Там изискването към организациите, които кандидатстват
за членове на Гражданския съвет е най-малко 5 години доказан опит в областта
на съдебната реформа. С оглед правомощията на ВСС и значението му за
съдебната система, би могло този критерий да бъде завишен на най-малко 10
години доказан опит.
Допълнително предложените в законопроекта текстове по §1 също следва да
бъдат прецизирани, с оглед възможността от настъпване на бъдещи конфликтни
ситуации. Това зависи от подходът, който ще бъде приет по отношение на
номинациите, а именно – дали външни за Народното събрание
институции/организации ще получат правото директно да номинират кандидати или техните номинации ще следва да бъдат припознати от народни
представители или от група народни представители? В случай, че се приеме
варианта за директна номинация, тогава предлагаме да се вземе под внимание
отново румънският модел. Там уредбата е, че всяка от външните
институции/организации може да предложи по един кандидат. Целта е да се
избегне „наводняване“ с кандидатури, което би могло да доведе до блокиране на
процедурата по избор. Разбира се, тук трябва да се държи сметка за факта, че в
румънският закон изрично е закрепено, че двама от членовете на техния Висш
магистратски съвет се избират измежду кандидати на организации на
гражданското общество.
Както беше посочено и по-горе, липсата на ясни критерии за участието на
представители на гражданското общество в процедурата би довело до
редуциране на овластеният решаващ орган до такъв, който само „парафира“
решения, взети от други институции, което създава риск за атакуване на такива
текстове като противоконституционни.
II. По отношение на новото основание за несъвместимост на кандидатите
Предложеният в §3 нов чл. 18, ал. 1, т. 12 изключва възможността лица,
заемали длъжностите председател на ВКС, председател на ВАС, главен прокурор
или техни заместници през последните седем години, да бъдат избирани за
членове на ВСС.
Принципно тази мярка заслужава подкрепа, защото е насочена към
предотвратяване на явлението „ротация на властта“ в рамките на затворен
институционален кръг от административни технократи. Същевременно обаче, не
става ясна логиката на законодателя. Иска ли изобщо да пресече участието на
лица, които някога във времето са заемали изброените позиции или иска
конкретни лица, които са заемали тези позиции, да не могат да стават членове на
ВСС? Последното би дало обяснение за предвидения срок от седем години, но то
също така показва тенденциозност, което е далеч от законодателната техника.
В тази хипотеза предложеният срок е и прекомерен. По- логично би било
евентуалното ограничение да бъде съобразено с продължителността на мандата
на самия ВСС.
Законодателят би могъл да обсъди и споменатата по-горе първа хипотеза, а
именно – цялостна забрана за участие във висшия административен орган на
съдебната власт на лица заемали посочените позиции. И в двете хипотези обаче,
следва да се направи задълбочена преценка дали биха издържали на евентуален
конституционен контрол.
III. По отношение на предложението за въвеждане на изискване за справка за
кандидатите за ВСС от Националното бюро за контрол на специалните
разузнавателни средства.
Изричното законово намесване на т. нар служби за сигурност в процеса по
подбора на кандидати за ВСС изисква повишено внимание от законодателите.
Предложените в § 4, т. 1 промени на чл. 19, ал. 3 ЗСВ представляват сериозна
промяна, спрямо досегашната форма на служебно събиране на данни от
народното събрание за кандидатите. Сега действащата редакция на ал. 3 на чл. 19
ЗСВ предвижда администрацията на Народното събрание служебно да проверява
дали кандидатът е осъждан за извършено престъпление, независимо от
реабилитацията, както и дали е освобождаван от наказателна отговорност за
умишлено престъпление. Предлаганата промяна вече предвижда ресорната
комисия на Народното събрание „служебно да изисква справка от
Националното бюро за контрол на специалните разузнавателни средства за
наличието на неправомерно прилагане на специални разузнавателни средства,
справка за висящи, прекратени и спрени досъдебни производства, по които
кандидатите са в качеството на обвиняем, както и справка за исканията за
достъп до данни по Закона за електронните съобщения“.
От цитирания текст не става ясно какви последици ще настъпят, в случаите, при
които кандидат се окаже, обект на неправомерно прилагане на СРС.
Законодателят следва да има предвид фактът, че много магистрати през
последните години са били обект на формално законово подслушване, следене
или друга форма на контрол, съгласно Закона за специалните разузнавателни
средства. Анализ на организация от неправителствения сектор, показва, че има
251 разрешения за прилагане на СРС способи към магистрати, като единствената
легитимна цел на тези СРС би могла да бъде събирането на данни за извършени
престъпления, което да доведе до наказателно преследване. Няма обаче нито
едно наказателно преследване на база формално законно издаваните разрешения за СРС-та срещу магистрати. Това поставя резонно въпроса, дали чрез
тези, формално легални изпълнени процедури, не се прави опит за ефективен
контрол над магистрати от, или чрез, инструментариума на т. нар тайни служби.
Ако целта на предложените промени в § 4, т. 1 е да осветлява предварително
подобни случаи, с цел непопадането на кандидатите за ВСС под зловредно
външно влияние, това следва да бъде ясно разписано.
Необходимо е също така да се гарантира правото на засегнатите кандидати да
бъдат запознати с наличната информация за тях, доколкото това е съвместимо със
законовите ограничения и изискванията за защита на класифицираната информация. Поради това с оглед нуждата на засегнатите кандидати за ВСС да се
предпазят от евентуални спекулации, следва за тях да не важат изключенията на
чл. 34ж, ал. 2, т. 1 и 2 от ЗСРС, които позволяват на следените/подслушвани лица
да не бъдат запознати с това.
IV. По отношение на предложенията за прецизиране на правомощията на
пленума и двете колеги ВСС
Смятаме, че предложените промени във вариант 1 на § 5, т. 1 и 2, целят
прецизиране на оперативното разделение на правомощията между пленума на
ВСС, и неговите две колегии. Това е естествена стъпка по отношение на
функционирането на съвета, която следва да намери подкрепа от законодателя.
V. По отношение на правомощията на ВСС и изтекъл мандат
БИПИ изцяло подкрепя философията на предложението за ограничаване на
кадровите и организационните правомощия на ВСС след изтичане на неговия
мандат.
Смятаме, че предложението във вариант 1 на § 5 от Законопроекта за
създаване на нова ал. 8 и 9 на чл. 30 ЗСВ, съгласно която Пленумът на ВСС и
колегиите да не могат да упражняват най-важните кадрови и организационни
правомощия след изтичане на една година от мандата на изборните членове е
най-логичната първа стъпка към регулиране на правно нетърпимото състояние на
продължителна работа на ВСС извън мандат, в което се намираме и към момента.
В подкрепа на това мнение е и последователната практика на Конституционният
съд, който приема, че принципът на мандатността е гаранция за демократична
легитимност и срещу безсрочно упражняване на власт.
Същевременно законопроектът не дава убедителен отговор на въпроса защо
се допуска тези правомощия да продължат да бъдат упражнявани в продължение
на още една година след изтичане на мандата. Като се има предвид, че един
нормативен акт, какъвто е ЗСВ следва да се прави не само ad-hoc, за разрешаване
на конкретна ситуация, независимо колко заплетена и кризисна е тях, а и с оглед
на трайното и предвидимо регулиране на конкретните обществени отношения в
бъдеще, може да се направи погрешното впечатление, че законодателят се готви
за настъпването на бъдеща сходна ситуация, в която отново може да се наложи
ВСС да работи поне година извън своя законоустановен мандат. Подобно
законодателно презастраховане обезсмисля сроковете по редовното
конституиране на най-важния орган в съдебната власт.
Ограничаването на правомощията задължително трябва да обхваща и
назначаването и освобождаването на заместниците на административните
ръководители в органите на съдебната власт, а не това да е изключение от общото
ограничение. И в момента във ВСС масово се назначават заместници, което трябва
да бъде прекратено.
Особено сериозни резерви поражда предложението за въвеждане на
изключения, позволяващи упражняване на кадрови правомощия „при обоснована
необходимост“, „по изключение“, „при спазване на принципа на съразмерност“,
и „когато може да бъде застрашено нормалното функциониране на
съответния орган на съдебната власт и изпълнени на законоустановените му
правомощия“, дори извън посочения по-горе срок от 1 година. Тези понятия не
са нормативно конкретизирани и оставят прекомерно широко поле за тълкуване.
На практика така се създава риск от обезсмисляне на въведеното преди това
ограничение и от възпроизвеждане на същия проблем, чието разрешаване е
основна цел на законопроекта. Релевантното решение в случая е, отпадане на
срока от 1 година, както и на предложената ал. 10
VI. По отношение на участието в гласуванията и начина на обжалване.
БИПИ подкрепя прецизирането на формулите за гласуване вътре в Пленума и
двете колегии - предложение във вариант 2 на § 6 от законопроекта.
Предложените текстове биха уравнили тежестта между различните участници в
Съвета. Новите идеи за обжалване на актове на съвета, предложени в § 7 ще
балансират по-добре както между различните органи в съдебната власт, така и
междуинституционалния контрол.
VII. По отношение на прокурорските правомощия
БИПИ подкрепя усилието за ясно нормативно определяне на прокурорските
правомощия. В този контекст положително трябва да бъде оценено
предложението за нова редакция на чл. 145 ЗСВ.
Особено важно би било приемането на следните изменения:
- ограничаването на предварителните проверки до двумесечен срок;
- изричното признаване на право на адвокатска защита в хода на предварителната
проверка;
- по-прецизното формулиране на основанията за прокурорска намеса.
Тези изменения се доближават до препоръките на Европейската комисия относно
необходимостта от по-голяма яснота в оперативната дейност на прокуратурата.
VIII. По отношение на процедурата за избор на тримата големи
БИПИ подкрепя предложеното изменение в ал. 2 на чл. 173. Съгласно
сегашната редакция на този текст предложение за главен прокурор може да се
прави от поне 3 членове от Прокурорската колегия и Министъра на правосъдието.
Като се има предвид ограничения брой на членове на ПК на ВСС малко вероятно
е която и да било прокурорска колегия към ВСС да излъчи двама кандидати,
вместо 1, а 3 е практически почти невъзможно. Овластяването на Пленума на ВСС
с това правомощие ще доведе, в идеалния вариант, до реална конкуренция между
няколко кандидатури и респективно реален професионален дебат и сблъсък на
управленски визии.
Особено важно е предложението за нова ал. 16 на чл. 173 ЗСВ, според което
ВСС с изтекъл мандат няма да може да избира главен прокурор или председател
на върховен съд, когато вече е започнала процедура по формиране на нов състав
на кадровия орган. Това предложение е в пълно съответствие с принципите на
институционална легитимност и демократична представителност.
БИПИ подкрепя вариант 1 на § 12, с изключение на неговата т. 2, за която важат
направените по-горе бележки за Националното бюро за контрол на специалните
разузнавателни средства.
IX. По отношение на дисциплинарното производство
§ 15 от законопроекта предвижда касационното обжалване по
дисциплинарните производства да се извършва пред смесен състав от съдии на
ВКС и ВАС. Предложението повишава безпристрастността и намалява риска от
професионална солидарност между представителите на различните съдебни
клонове. В този смисъл то е едно от най-качествените предложения в настоящия
законопроект и следва да намери подкрепа сред народните представители.
X. По отношение на правилата за провеждане на избор за изборни членове
на ВСС от квотата на съдиите, прокурорите и следователите.
БИПИ винаги е смятал, че свободният и неконтролиран вот на магистратите,
по отношение на техните представители в съвета, е най-важното изражение на
магистратското самоуправление. В този контекст БИПИ приема, че изборът може
и следва да бъда организиран на най-широка основа, с цел минимализиране на
възможността от влияние на административните ръководители от една страна
или от неформални организации, вътре в системата, съществуването на каквито
медиите направиха достояние, през последните години. За това смятаме, че
преките избори, чрез хартиени бюлетини следва да бъдат организирани най-
малко на апелативно ниво. Не смятаме, че има и пречка за провеждането на пряк
избор, чрез машинно гласуване, по подобие на изборите за народно събрание.
В случай, че в окончателния вариант на закона останат текстовете за гласуване
по районите на окръжните съдилища, ще е необходимо в правилата по чл. 29б от
ЗСВ да се предвидят текстове, с които да се гарантира възможността за създаване
на избирателни комисии и секции, които да покрият районите на окръжните съдилища.
Обобщение
Общата насоченост на законопроекта към възстановяване на принципа на
мандатността, ограничаване на кадровите правомощия на органи с изтекъл
мандат, повишаване на прозрачността при избора на висши магистрати;
въвеждане на допълнителни гаранции срещу концентрацията на власт в
съдебното управление, е стъпка в правилната посока. Някои от предлаганите
разпоредби трябва да бъдат осмислени през възможността да бъдат атакувани за
противоконституционност. Реформата следва да бъде насочена не към подмяна
на отделни личности, а към изграждане на устойчиви институционални
механизми, гарантиращи независимостта, отчетността и легитимността на
съдебната власт. Само по този начин положителните промени могат да станат
необратими и да доведат до устойчивост на реформата.
