ДО
КРУМ ЗАРКОВ
МИНИСТЪР НА ПРАВОСЪДИЕТО
НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

С Т А Н О В И Щ Е

Относно: Проект на Закон за противодействие на корупцията сред лица, заемащи висши публични длъжности

През последната година и половина в публичното пространство бяха представени няколко законопроекта насочени към реформиране, преструктуриране и реорганизация на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество. В краткия живот на 47-то НС също беше предложен законопроект на изцяло нов закон.

От БИПИ приветстваме факта, че настоящият проект на закон е даден за публично обсъждане, защото последният законопроект беше директно предложен от депутати, а при този вид законодателна процедура публично обсъждане за определен срок от време отсъства. Ендемичният характер на корупцията в България предполага всякакъв вид нормативни актове свързани с нейната превенция и ограничаване, да бъдат широко дискутирани, защото противното би предполагало изначално включени в самия документ възможности за злоупотреби.

Предложеният проект на закон поставя фокус върху мерки за противодействие на прояви на корупция от лица, заемащи висши публични длъжности, превенция на корупцията и сътрудничество в реализирането на тези дейности с други национални и международни институции и организации. Не на последно място, в него се урежда статута и правомощията на водещият орган – Комисията за противодействие на корупцията. Коментарите на БИПИ обхващат тези елементи от проекта на закон, по които институтът има натрупана дългогодишна експертиза.

Проектът на закон не дава определение за корупция сред лица заемащи висши публични длъжности, в мотивите към него също няма обяснение за това. В сега действащия закон, в чл. 3, ал. 1. съществува единствената до този момент легална дефиниция за корупция по отношение на лица заемащи висша публична длъжност. Доколкото текстът на този член и алинея се запазват, би следвало да има препратка към него, защото към момента се създава впечатлението, че той ще важи само за преобразувания Закон за конфликт на интереси и отнемане на незаконно придобитото имущество. Липсата на препратка или друго определение би могло да разшири прекомерно обхвата на приложение на закона и да доведе евентуално до злоупотреби от страна на Комисията. Що се отнася до липсата изобщо на определение за корупция в българската законова рамка, то това не трябва да се възприема като законодателен дефицит. Корупцията е динамично понятие, поради което всякакъв опит за вкарването й в определени рамки би бил изоставащ по отношение на развиващите се обществени и икономически отношения.

В чл. 6, ал. 1 от проекта на закон е разписано, че „Комисията е независим специализиран постоянно действащ държавен орган за осъществяване на политиката за противодействие на корупцията сред лицата заемащи висши публични длъжности“. На мнение сме, че думата „политиката“ следва да отпадне от изречението. Тя има много по-широко значение и в българския контекст не винаги се разбира еднозначно. Освен това, в българската институционална рамка има и други органи, които реализират антикорупционни политики, поради което е по-добре ако текстът на ал. 1 е: „Комисията е независим специализиран постоянно действащ държавен орган за осъществяване на превенция и противодействие на корупцията сред лицата заемащи висши публични длъжности“.

По отношение на органа, който ще осъществява цялостната работа по противодействие на корупцията сред лицата, заемащи висши публични длъжности от БИПИ продължаваме да застъпваме становището, че това не следва да бъде колективен орган. Към момента обаче, не е налице политическа нагласа към преосмисляне на модела на управление на такъв тип институции, поради което коментарът ни е по конкретните текстове от проекта.

Отново се предлага членове на Комисията да бъдат само юристи. Както сме отбелязвали и в предишни наши становища, ограничаването на профила на възможните кандидати за членове, стеснява професионалния и управленски потенциал, който може да стане част от Комисията. Би трябвало да се подходи по пътя на отваряне на професионалното ветрило, като се даде възможност за членове на Комисията да бъдат предлагани и хора с икономическо, финансово и др.образование. В този контекст, не е много удачен и предлагания модел на различни процедури за избор на членове от отделните квоти. В един от предходните законопроекти имаше текст, който предвиждаше Министерски съвет да провежда публично изслушване на кандидатите за членове на антикорупционния орган. Това би могло да стане чрез събирането на специална комисия, в която да влизат включително и съдии от ВКС и ВАС.

На следващо място е добре в критериите за член на комисията да се включи и изискване за наличен управленски опит, още повече, че самият проект предлага и ротационен модел на управление на комисията. Ако това предложение бъде възприето, тогава не е необходимо да има изискване за определени години стаж. В други държави /напр. в Латвия/ сред задължителните изисквания към кандидата за директор на Бюрото за противодействие и превенция на корупцията, е и това за владеене на минимум два чужди езика освен родния.

В чл. 8 и в чл. 9 от проекта където са изброени документи, които кандидатите следва да представят, смятаме, че трябва да се включи и такъв, доказващ психологическата пригодност. Естеството на работа в Комисията предполага в нейния управляващ орган да влязат хора, които са достатъчно устойчиви и с нагласата да издържат на високо напрежение и натоварване.

В чл. 7, ал. 1 се казва, че „Комисията се председателства на ротационен принцип за една година, като председателят се определя чрез жребий“. От една страна това изглежда добър вариант, насочен към предотвратяване на евентуална злоупотреба с управленска власт. От друга страна обаче, председателят на комисията има специфични правомощия по отношение на администрацията. В чл. 14, ал. 1 от проекта е посочено, че той/тя „упражнява функциите на орган по назначаването по отношение на държавните служители и на работодател по отношение на служителите, работещи по трудово правоотношение в администрацията на Комисията, с изключение на разследващите инспектори“. Отделно от това председателят контролира и отговаря за изпълнението на бюджета. Смяната на председателите всяка година би могла да доведе до смени и в администрацията /неоправдани и/или необосновани/ и до вътрешно преформатиране на бюджета на Комисията в зависимост от приоритетите на съответния председател. По-трудно ще бъде и гарантирането на последователността на прилагане на съответни мерки и действия. За да не се получи злоупотреба с този иначе добър принцип на ротация, би следвало да се помисли в посока на това в началото на своя мандат Комисията да приема план/концепция за работата си в рамките на целия мандат. В този документ да бъдат заложени стратегическите области на действие, конкретни дейности и мерки, които да бъдат следвани през целия мандат на Комисията. По този начин ще се избегне субективизма в ротационното й председателстване.

В чл. 15 и 16 от проекта на закон са уредени отчетността и контрола върху дейността на Комисията. Остава обаче, неизяснена ефективността на предвидените механизми. Представянето на доклад на всеки 6 месеца в съответната постоянна комисия в НС и възможността за провеждане на изслушване на председателя и членовете й, са положителен елемент при провеждане на текуща отчетност на Комисията. Същевременно, не става ясно по какъв начин ще се канят членовете на Комисията при положение, че тя е колективен орган, а разпределянето на организацията на дейността по отделни ресори е текст с пожелателен характер /чл. 14, ал. 2/. Текстът в чл. 16 от проекта е стандартният за подобен вид отчетност и предвижда ежегодното представяне в парламента на годишен доклад за дейността на Комисията /до 31 март/. Новото е, че докладът ще се предоставя на президента на републиката и на Министерски съвет. Отново няма яснота по отношение на това какво ще стане с доклада след като бъде представен на съответните институции – ще има ли обсъждане, приемане/неприемане или само приемане за сведение? Ако отчетеното в него не съвпада със заложените в плана цели или има неизпълнени мерки, това ще носи ли някакви последствия за самата Комисия – примерно намаляване на бюджета или нещо друго? Всякакъв вид отчетност и контрол остават само добри пожелания ако не бъдат окомплектовани с някакъв вид насрещни мерки и действия. Би могло да се помисли над възможността да се прави някакъв вид външна оценка на дейността на Комисията за определен период от време.

По отношение на уредбата за провеждане на периодични и инцидентни проверки за почтеност смятаме, че те трябва да са задължителна част от работата в Комисията, поради което не е необходимо съответния служител да дава съгласие за това. Периодичната проверка следва да бъде веднъж в годината, а инцидентните при подаден сигнал или друга получена информация налагаща провеждането на такава проверка. Друг вариант би бил проверките да се реализират и на случаен принцип като определен процент от броя на служителите. Резултатите от проверката могат да бъдат използвани като основание за продължаване или прекратяване на трудовото правоотношение, преместване на друго място в Комисията или промяна в размера на възнаграждението. Последното следва да важи и за предвиденото в чл. 29 атестиране.

Вчл. 28, ал. 1 смятаме, че в края на изречението израза „… в случай, че не са преминали такава“ трябва да отпадне. Независимо откъде идват и каква е предварителната им подготовка, разследващите инспектори и другите държавни служители следва да преминат първоначална професионална подготовка, за да бъдат запознати със спецификите на работа, новите си задължения и изискванията, и отговорностите, които работата им в Комисията носи.

В глава четвърта от проекта на закон трябва да се посочат като органи за взаимодействие и Висшия съдебен съвет и Инспектората към ВСС.
В глава пета Превенция на корупцията Комисията би следвало да има отношение към Националната стратегия за превенция и противодействие на корупцията доколкото същата осъществява държавната политика в това отношение. В стратегията е разписано засилено взаимодействие между Комисията /тогава се е имало предвид сегашната комисия/, НСАП и Националния механизъм /създаден с ПМС 240 от 2019 г./. Възможно е да има кореспондиращ текст в закона, който да подчертае важността и дълбочината на междуинституционалната координация и работа по отношение ограничаване на корупцията.

В заключение бихме искали да добавим, че в ПЗР на проекта на закон не се предвижда изменение относно начина на избор на членовете на Комисията за установяване на конфликт на интереси и отнемане на незаконно придобитото имущество, т.е. те отново ще бъдат избирани само от Народното събрание. Не става ясно и коя от двете комисии, ако изобщо, ще има отношение към подаването на сигнали по смисъла на Директива (ЕС) 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2019 година относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза. От обективна гледна точка, срокът за избор, респ.назначаване на членовете на Комисията за противодействие на корупцията предвиден в § 6 изглежда кратък, но може би е адекватен предвид политическата ситуация в страната и динамиката й.