Какво всъщност означава решението на Съда на ЕС по делата на Унгария и Полша
Петя Петрова, стажант в БИПИ
На 16.02.2022 г. Съдът на Европейския съюз (СЕС) постанови решения по делата на Унгария (C-156/21) и Полша (C-157/21) срещу Регламент 2020/2092, с който се създава механизъм за налагане на мерки по отношение на страни-членки, които са ощетили или има сериозен риск да ощетят бюджета на ЕС, нарушавайки принципа за върховенство на правото.
В жалбите си Унгария и Полша твърдят, че чрез Регламент 2020/2092 се цели да бъде заобиколена процедурата, предвидена в чл. 7 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), която предвижда възможност за налагане на санкции (под формата на ограничаване на права) на държави-членки, за които е установено, че са извършили действия, които представляват тежко и продължително нарушение на ценностите, на които се основава Съюзът (закрепени в чл. 2 от ДЕС). Действително макар в Брюксел да бяха правени опити санкционната процедура по чл. 7 от ДЕС да бъде приложена спрямо Унгария и Полша, те се оказаха неуспешни. Причината за това е, че въпросната процедура изисква установяването на нарушение на общностните ценности да бъде констатирано от Европейския съвет с единодушие, т.е. от всички държави-членки с изключение на тази, за която се твърди, че е осъществила нарушението. Тази очевидна слабост на процедурата създаде възможност Унгария и Полша да торпилират усилията на Брюксел да ги санкционира, договаряйки се да се подкрепят взаимно. В този контекст основната теза, която се поддържа в жалбите на Унгария и Полша срещу Регламент 2020/2092 е, че чрез него се търси заобиколен начин да им бъдат наложени санкции за незачитането на европейските ценности. В решенията си СЕС обаче я отхвърли като правно невалидна и остави изцяло в сила Регламент 2020/2092.
В мотивите си СЕС, на първо място, стига до заключението, че предвидените в Регламент 2020/2092 мерки не са санкции, целящи да осигурят спазването на принципите на правовата държава. Той се аргументира, като посочва, че съгласно чл. 7, ал. 2 от регламента се предвижда мерките да отпаднат, когато бъде прекратено увреждането на бюджета на Общността или съответно вече няма риск от такова увреждане, независимо дали действията, които противоречат на принципите на правовата държава продължават да се осъществяват. Така СЕС всъщност посочва, че обектът, на който регламентът предоставя защита от увреждане, е законосъобразното изпълнение на общностния бюджет, а не съобразяването с принципите на правовата държава. СЕС се аргументира с разбирането, че ефективното изпълнение на бюджета е възможно само ако се зачитат принципите на правовата държава, част от които са възможността за съдебен контрол върху произволни и незаконни решения на изпълнителната власт и независимостта на съдиите и на разследващите органи.
СЕС не пропуска да обоснове и значимостта на принципите на правовата държава за Съюза и да обясни тяхната стойност за съществуването и правилното му функциониране. Той изрично посочва, че ЕС съществува на основата на общи ценности, които всички страни-членки споделят, като принадлежността към тези ценности е основание за приемане на дадена държава в Съюза и е недопустимо след като вече държава се е присъединила към ЕС и съответно към неговата правна структура, стъпваща на същите ценности, заявила е своята принадлежност към тях и съответно намерението си да ги зачита, впоследствие да започне да ги нарушава. Съвместимостта с тези ценности не би могла да бъде сведена единствено до задължение, което държавата-кандидат изпълнява, за да се присъедини към ЕС и впоследствие след приемането си да престане да зачита. Закрепените в чл. 2 от ДЕС ценности се припознават и се споделят от всички държави-членки и те са тези, които определят идентичността на ЕС като правен ред. Именно по тази причина ЕС трябва да може да защитава тези ценности в пределите, указани от учредителните договори. От присъединяването си към ЕС държавата става част от правна структура, която е изградена върху фундаменталната предпоставка, че всяка членка споделя с останалите членки и разбира, че те споделят с нея ценностите на Общността, които са и в основата на този съюз.
В мотивите на Съда се отбелязва, че бюджетът на Съюза е един от инструментите, чрез които може да се осигури практическото приложение на принципа на солидарността и едновременно с това прилагането на този принцип се основава на споделено доверие между държавите-членки по отношение на общите ресурси, които съставляват бюджета. Това споделено доверие има за основа обвързаността на всяка държава-членка със спазването на поетите задължения съгласно правото на ЕС, включително зачитането на посочените в чл. 2 от ДЕС ценности, сред които е и върховенството на правото. В тази връзка, СЕС посочва, че съществува ясна връзка между зачитането на принципите на правовата държава и ефективното изпълнение на бюджета на Съюза в съответствие с принципите на доброто финансово управление.
Въпреки че отделя внимание на значението на закрепените в чл. 2 от ДЕС ценности, Съдът всъщност набляга предимно на защитата на бюджета на Общността. СЕС приема, че предвидените в Регламент 2020/2092 мерки попадат в обхвата на предвидените в чл. 322 от Договора за функциониране на ЕС финансови норми. В този смисъл тези мерки са секторни – те са част единствено от финансовата политика на Съюза и нямат отношение към останалите общностни политики. Финансовите норми обвързват получаването на средства от бюджета на ЕС с определени условия, каквото условие в случая с мерките по Регламент 2020/2092 е зачитането на принципа на върховенство на правото при изпълнение на бюджета на ЕС. Съдът подчертава, че Комисията може да започне процедура за налагане на мерки по Регламент 2020/2092 единствено в случай, че са налице разумни причини да се смята не просто че държава-членка нарушава принципа на върховенство на правото, но и също така и че от това нарушение могат да бъдат или вече са нанесени сериозни вреди на бюджета на ЕС. Тези акценти от решенията на Съда и разпоредбите на самия оспорен регламент, тълкувани съвместно водят до еднозначен извод, че с Регламент 2020/2092 европейският законодател си поставя за цел да защити единствено законосъобразното изпълнение на бюджета на ЕС.
В този контекст значимите елементи от съдържанието на термина върховенство на правото са: законност, правна сигурност (предвидимост на законодателството), недопускане на злоупотреба с власт от страна на изпълнителната власт, ефективен съдебен контрол, разделение на властите и равенство пред закона. Макар повечето от тях да са обвързани с определени основни права, а и нерядко зачитането на основните човешки права само по себе си да се причислява към съдържанието на понятието върховенство на правото, трудно е да си представим хипотеза, в която Регламент 2020/2092 да бъде използван като средство за защита на основните права, тъй като тяхното нарушаване по необходимост ще трябва да е нанесло значителни вреди на бюджета на ЕС. Това по същество например означава, че до момента все още Брюксел не успява да намери работещ механизъм, по който да санкционира дискриминацията, проявявана от страна на крайно-десните правителства на Унгария и Полша по отношение на сексуалните малцинства. В същото време Регламент 2020/2092 е изключително подходящ инструмент за косвено въздействие от страна на европейския законодател върху корупцията и особено по отношение на наказателното ѝ преследване. Силно вероятно е, както се случва в България, така и в други държави-членки на ЕС източването на европейски фондове да се случва под чадъра както на изпълнителната, така и на съдебната власт. С оглед на това, че в регламента изрично се набляга на независимостта на съда и на разследващите органи, по отношение на които се казва, че трябва да са независими и достатъчно обезпечени, включително кадрово, същият може да бъде употребен като средство за противодействие на корупцията поне на ниво съдебна система. Известно е, че както правителството на Унгария, така и това на Полша в последните години са правили опити за овладяване на съдебните си системи, което е било остро осъждано от обществеността и от политическите класи на повечето от останалите държави-членки.
В заключение, макар необходимите реформи във вътрешното ни право както е обичайно да се случват по-бавно, отколкото ни се иска, е добре да отбележим като позитив създаването и влизането в употреба на един нов европейски инструмент за борба с корупцията. И нека не забравяме, че възможността на България да бъдат наложени мерки в някакъв момент, не трябва да ни притеснява. Мерките ще бъдат премахнати, щом нарушението бъде прекратено, а и регламентът предвижда налагането на санкции да не води до засягане на крайните бенефециери, тъй като държавата-членка, на която мерките са наложени, е задължена да им изплати от собствения си бюджет средствата, които е трябвало да получат от бюджета на ЕС. Тепърва ЕК ще е изправена пред предизвикателството да приложи инструментите по регламента. На този етап ЕК е успяла да разработи насоки за прилагането на Регламент 2020/20921. Със сигурност събитията около войната в Украйна ще поставят на заден план останалите процеси в ЕС, но и подчертават ярко важността от защита на правовата държава и борбата с корупцията.
1Виж на https://ec.europa.eu/info/files/guidelines-application-conditionality-regulation_en
