С Т А Н О В И Щ Е

по

Закона за изменение и допълнение на закона за съдебната власт

В рамките на процедурата за обществено обсъждане от БИПИ предоставяме следните коментари по ЗИД на ЗСВ:

1.               По отношение на отмяната на т.нар. „кариерни бонуси“ и финансови обезщетения изразяваме положително становище като същевременно сме на мнение, че ЗИД на ЗСВ следва да бъде разширен и в него да бъдат въведени текстове законово закрепващи начинът на формиране на основните трудови възнаграждения на магистратите. Аргументите в тази посока са следните:

·        Начинът, по който към момента се формират възнагражденията на магистратите в голяма степен е оставен на дискрецията на ВСС, доколкото съгласно сега действащата уредба /чл. 218 ЗСВ/ пленумът на ВСС е този, който определя размера на възнагражденията;

·        Същевременно в чл. 218, ал. 1 определя единствено формирането на възнагражденията на председателите на ВКС и ВАС и на главния прокурор като 90% от възнаграждението на председателя на Конституционния съд на РБ. През годините възнагражденията на магистратите се актуализираха с единна ставка между 5 и 10%, която при сега действащата уредба на практика означава непропорционално увеличаване на възнагражденията и едновременно с това увеличение на разликата в заплащането между най-високото и най-ниското ниво в съдебната система. Към момента тази разлика е малко над 2500 лв. Налице е ясно заявена потребност за реформа в тази област, която вече неколкократно се повтаря в препоръки на ЕК и на ГРЕКО.[1] Мотивите към предложенията за едно или друго увеличение на заплащането в съдебната система (залагани в държавния бюджет за всяка година) са по правило лишени от конкретика, без детайли и адекватна обосновка.

·        Отделно внимание заслужава и факта, че недобре обоснованото и непрозрачно увеличение на възнагражденията води до задълбочаване на негативното отношение на обществеността към представителите на съдебната власт, засилва и напрежението вътре в системата;

·        ВСС също е припознал проблема, защото в модела на Пилотен доклад по чл. 30, ал. 2, т. 12 от ЗСВ – Годишен доклад за независимостта и прозрачността на дейността на органите на съдебната власт и на дейността на ВСС, за пореден път се отчита необходимостта от „Изработване на обективни критерии за определяне на заплатите в съдебната система от ВСС, като се гарантира, че определянето и промяната на възнагражденията се основават на общ стандарт, който не включва оценка на индивидуалната работа на магистратите и който съответства на ролята им в обществото.“[2];

·        Цитираните в мотивите към предложения ЗИД на ЗСВ международни източници включват препоръки свързани и с общото формиране на възнагражденията. В първия си доклад по хоризонталния механизъм за върховенство на правото в страните от Европейския съюз и частта за България[3], Европейската комисия отправя серия от препоръки, сред които е и свързаната с допълнителното заплащане на съдиите и прокурорите. Според ЕК, моделът за определяне на допълнителното възнаграждение на магистратите създава риск от нежелано влияние върху тях. Отправена е и препоръката за създаване на по-детайлни, ясни и обективни критерии за определяне на тези възнаграждения, като и да се ограничи ролята на административните ръководителите в този процес.[4] ;

·        Комисията за демокрация чрез право (по-известна в публичното пространство като Венецианската комисия), Комитета на министрите на Съвета на Европа, CEPEJ, Европейската мрежа на съдебните съвети и др. също са давали препоръки и предложения за залагане на ясни и обективни стандарти при определяне на магистратските възнаграждения като гаранция за независимост на съдиите, ефективно осъществяване на дейността и съобразени с отговорността, която те носят.[5]

Всички тези препоръки кореспондират и с нивото на усещане за независимост на съдебната власт в България, което продължава да е ниско. Едва 37 % от гражданите считат, че независимостта на съдебната власт е в „относително добро или много добро“ състояние. Сред бизнеса резултатите също са под средното ниво — 45 % считат, че независимостта на съдебната власт е в „относително добро или много добро“ състояние[6].

Последната Актуализирана стратегия за продължаване на реформата в съдебната система от 2015 г. приета от Народното събрание приема дори включи Специфична цел 6 – Предвидими правила за определяне на възнаграждението. Следва приемане на Пътната карта за изпълнение на Актуализираната стратегия за продължаване на реформата в съдебната система и последвалите й актуализации.[7]

Независимо от всичко това, процесът по формиране на основното трудово възнаграждение на магистратите остава по-скоро субективен и непрозрачен, а безспорен факт е, че справедливото и адекватно заплащане на магистратския труд е може би най-силната антикорупционна мярка в рамките на съдебната власт.

В контекста на всичко изброено дотук от БИПИ предлагаме в настоящия ЗИД на ЗСВ да бъдат включени и параграфи изменящи и допълващи чл. 218 от ЗСВ, за да може на законово ниво да бъде закрепен начина на формиране на основното трудово възнаграждение на магистратите в България.

2.      По отношение на закриването специализираните съд и прокуратури

Позицията на БИПИ е била константна в това отношение още от времето, когато започна обсъждането на самата идея за подобна специализация, приемането на съответните промени последователно през 2010, 2015 и 2017 г. и досега. Необходимостта от специализация е по-висока в други сфери на правото – напр. трудови правоотношения, но не и в тези, за които бяха създадени специализираните съд и прокуратура. Още аргументи в тази посока са:

·        Един от водещите мотиви за създаването на тези специализирани органи беше, че това е изискване на Европейската Комисия. Тук е необходимо да се отбележи, че в своя доклад по механизма за сътрудничество и проверка от юли 2009 г. ЕК препоръчва „да се създадат специализирани структури за съдебно преследване и произнасяне на решения по дела за корупция по високите етажи и дела, отнасящи се до организираната престъпност, като тези структури трябва да разполагат със съответната функционална и политическа независимост“. Комисията не говори за създаването на самостоятелни специализирани органи в рамките на съдебната система.   

·        Създадената специализация не успя да постигне целите описани в мотивите на първоначалния законопроект, а именно „… постигне по-качествено правораздаване (постановяването на законосъобразни и правилни съдебни актове), от една страна, а от друга, да се създаде възможност за образуване, разглеждане и решаване на наказателни дела в разумни срокове.“  Нещо повече специализираните съдилища и прокуратури се оказаха постоянен генератор на обществено напрежение и скандали, а липсата на ясни и категорични резултати, ползващи обществото, не оправда специализацията и големия публичен ресурс, инвестиран във въпросните структури. За съжаление през годините не беше извършено преосмислянето на дефинициите за организирана престъпност, борбата с която беше в основата на създаването на специализираните съдилища и прокуратури. Самата специализация на структурите също бе поставена под въпрос, чрез разширяването на компетентността им с реформите от 2015 и особено от 2017 г., когато в нея бяха включени дела по корупционни състави, свързани с лица, заемащи висши публични длъжности. Последното създаде опасения, че специализираните структури имат потенциала да се превърнат в инструмент за политическа репресия, като борбата с организираната престъпност ще бъде оставена на заден план. Смесването на различни компетентности, създаде и зловредни практики, като тази за „избор на компетентност“ от специализираното обвинение, при която механично се свързват лица, уж обединени от извършването на общо престъпление, с цел съответното разследване да попадне в специализираните органи.

·        Предложените в законопроекта структурни и организационни промени, водещи към закриване на самостоятелните органи на специализираното правосъдие, следва обаче да бъдат направени с внимание към борбата с организираната престъпност. По този повод следва да бъдат обсъдени възможности за създаване именно на специализирани структури (по формата на екипи и/или звена) за разследване, които да обединяват усилията на лица от различни органи за ефективно противодействието на сложни форми на престъпност по места, като трафик, разпространение на наркотици и други, които могат да се окажат предизвикателство за правоприлагащите органи по места.

3. По отношение на финансовата обосновка на законопроекта, с оглед на предлаганото закриване на специализираните наказателни съдилища и специализирани прокуратури, призоваваме вносителите да преосмислят и доизяснят смисъла на заявеното на стр. 7 в мотивите към него, че „предложения проект на акт не води до въздействие върху държавния бюджет“. Вливането на специализираните съдилища и прокуратури в съществуващите органи на съдебната система в България вероятно ще доведе до определени икономии в нейния бюджет, най-малкото, защото ще следва да се отмени чл. 233, ал. 6, изр. второ ЗСВ регламентиращо  т.нар. „бонуси“ за магистратите от тези органи.

[1] През 2015 г. в рамките на Четвъртия кръг на оценяване, „Превенция на корупцията по отношение на народните представители, съдии и прокурори“ от ГРЕКО отправят следните препоръки, които са общи за съдии и прокурори: 1. уеднаквяване на базата за определяне на заплатите на всички категории съдии чрез обвързване със средната работна заплата на наетите лица и държавните служители в публичния сектор и 2. ясни, обективни и прозрачни критерии за определянето на допълнителните възнаграждения (разпределянето на ДВ е напълно дискреционно) - https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806c983f Препоръките по отношение на възнагражденията се запазват и в последния доклад от края на 2019 г. - https://rm.coe.int/-greco-84-/16809981f1

[2] Вж. http://www.vss.justice.bg/root/f/upload/26/r-17-2.pdf

[3] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020SC0301&from=EN

[4] В този контекст, на заседание на Пленума на ВСС от 22.10.2020 г. Комисията „Бюджет и финанси“ предлага сформиране на работна група за изготвяне на предложение за изменение и допълнение на Правилата за определяне и изплащане на средства за допълнителни трудови възнаграждения на магистратите, с което да се предвидят ясни и обективни критерии при определянето на допълнителните възнаграждения. Работната група осъществява срещи, но все още не е излязла с конкретни предложения.

[5] Такива препоръки могат да бъдат видяни на https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)004-e, https://rm.coe.int/cmrec-2010-12-on-independence-efficiency-responsibilites-of-judges/16809f007d, https://www.encj.eu/images/stories/pdf/workinggroups/encj_2015_2016_report_funding_judiciary_adopted_ga.pdf

[6] Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието за 2020 г., графики 44 и 46. Нивото на усещане за независимост на съдебната власт се категоризира по следния начин: много ниско (под 30 % от анкетираните възприемат независимостта на съдебната власт като относително добра и много добра); ниско (между 30 % и 39 %), средно (между 40 % и 59 %), високо (между 60 % и 75 %), много високо (над 75 %). Вж. също проучване, проведено сред съдии през 2019 г., което установи, че 50 % от тях са се сблъскали с незачитане на независимостта им от страна на правителството и медиите. Европейска мрежа на съдебните съвети (ЕМСС) (2019 г.), Independence and Accountability of the Judiciary — ENCJ Survey on the independence of judges, графики 43 и 45. Проучването обхваща 21 държави — членки на ЕС.

[7] http://www.strategy.bg/StrategicDocuments/View.aspx?Id=957