Препечатка от Правен свят
Миналия вторник министърът на правосъдието Христо Иванов представи проекта на актуализацията на Стратегията за продължаване на съдебната реформа. Една от целите, която тази стратегия поставя, е да "осигури пълноценно право на справедлив процес на всеки гражданин и ефективна защита на правата на човека". Като специфични цели са обосновани ефективна съдебна защита на правата на човека, включително и чрез оценка на необходимостта от конституционно гарантиране на правото на гражданите на справедлив процес и оценка на инстанционната структура на съдилищата и съдебната практиката от гледна точка на ефективната защита на правото на достъп до съд и създаването на действени гаранции за спазването на основните права по ЕКПЧ, преодоляване на причините за осъдителните решения пред ЕСПЧ и спазване на международните стандарти в областта на правата на човека.
"Правен свят" се обърна към българския съдия в ЕСПЧ Здравка Калайджиева за коментар на стратегията като цяло и погледа към нея през призмата на правата на човека.
Г-жо Калайджиева, как оценявате предложението на Министeрството на правосъдието да заложи в проекта за актуализация на стратегията като ясно заявена цел на реформата гарантирането на правото на гражданите на справедлив процес пред независим и безпристрастен съд съобразно с изискванията на чл.6 от Европейската конвенция за правата и свободите?
Успешното реформиране на коя да е система не е възможно, ако предварително не е заявено какви функции се очаква да осъществява тази система и съответно - по какъв начин предлаганите мерки биха допринесли за подобряването на тяхната ефективност. Досега в преговорите по предприсъединителния процес, както и в предприетите мерки при осъществяването на препоръките по Механизма за сътрудничество и проверка в областта на правосъдието и вътрешния ред не бяха формулирани преследваната от реформата цел и съответно - критериите, по които ще се оценява напредъкът. Това понякога оставяше впечатление за необоснованост и непоследователност на предприетите мерки, а и не позволяваше тяхната адекватна оценка от европейските ни партньори и от обществото като цяло.
Стратегията, предложена сега от Министерството на правосъдието, за първи път заявява правото на гражданите на справедлив процес като ясна цел на реформата и това логично ще доведе до предлагане и провеждане на по-конкретно насочени мерки, а, да се надяваме - и на по-ясни критерии за напредъка при постигането на конкретната цел.
Макар българската Конституция да не гарантира изрично визираното в чл.6 от Конвенцията право на всяко лице на справедлив процес пред независим и безпристрастен съд за решаването на правните спорове и обвинения, осигуряването на ефективно и независимо правосъдие е очевидно единствената цел, годна да обслужи обществения интерес и нуждата на гражданите от справедливост. Ефективното упражняване на това право заема централно място както в практиката на Европейския съд по правата на човека, така и на Съда на Европейския съюз в Люксембург и това би позволило сравнение между техните изисквания и постигнатите от мерките за реформа резултати.
Гаранциите за независимостта на съдебната власт до момента бяха предимно свързани с разделението на властите и отчетността на съдебната власт. Като че ли настоящият проект акцентира повече върху преструктуриране на самата съдебна власт и самоуправлението вътре в нея. Как бихте коментирали това през практиката на ЕСПЧ, препоръките на Венецианската комисия и вашия личен професионален опит в българската правна система?
Основните критерии, по които се оценява степента на независимост на съдебната власт са независимост при определянето на бюджета, избора, повишението и дисциплинирането на съдиите, както и на тяхната квалификация. Това означава възможност решаването на въпросите в тези три сфери да става с участието на самите съдии, но не и че съдебната власт следва да е изцяло извън системата от лостове за взаимно възпиране на властите и тяхното разделение. В този смисъл Стратегията предлага преки мерки за увеличаването на влиянието на самите съдии при взимането на решения по тези основни въпроси като допълнителна институционална гаранция за автономното управление на съдебната система.
От гледна точка на обявената цел на реформата - правото на гражданина на справедлив процес, институционалните гаранции за независимост не могат да се свеждат до разпределение и преразпределение на лостовете за взаимен контрол между разделените власти, нито могат да целят защита на политически или гилдийни интереси, включително и тези на самите съдии. От тази гледна точка институционалните гаранции следва да обслужват осигуряването на справедлив процес пред съд, който е равноотдалечен от страните по делото, дори и когато страна по спора са властите, по начин, който да не оставя място за подозрения за възможен натиск, лична или институционална зависимост на съда от тяхна страна.
Като аргумент против част от обявените със стратегията реформи се сочи необходимостта от промени в Конституцията за тяхното реализиране, макар че много юристи твърдят, че в основата си реформата е възможна без промени в основния закон, включително и по разделянето на ВСС на две колегии. Запозната ли сте с този дебат?
Част от проблемите, които реформата на съдебната власт следва да реши, не са въпрос на конституционна уредба , а на законов регламент, като Закона за съдебната власт и Наказателно-процесуалния кодекс. Същевременно, някои от конституционните понятия, като например "орган на съдебна власт", не са императивно дефинирани от конституцията и подлежат на тълкуване. В този смисъл, не всички мерки за съдебна реформа биха изисквали непременно промяна на конституцията.Така например, конституцията допуска избора на членовете на ВСС от квотата на парламента да не се извършва непременно по политическо усмотрение на НС, а измежду номинирани от органите на съдебната власт кандидати.
Кои са, според вас, основните проблеми пред задачата за гарантиране на достъпа на гражданите до справедлив и безпристрастен съд при споровете им?
Правото на достъп до съд е предпоставка за упражняването на индивидуалното право на справедлив процес както при решаване на спорове между граждани, така и в случаите, когато правата и интересите им са засегнати от действия на властите. До настоящия момент мерките в посока осигуряването на достъп до съд бяха ограничени до осигуряването на безплатна правна помощ.
Няма как гражданинът да получи закрила на правата и интересите си, ако законът изключва участието му като страна в съдебния спор, не допуска разглеждането на спора от съд, или изключва самите действия на властите от обхвата на формално предвидения съдебен контрол. За съжаление, срещу България са постановени редица осъдителни решения на ЕСПЧ (по делата Капиталбанк, Рийнер, Янакиев, Ал-Нашиф, Фазлийски и много други), в които е установено нарушение на правото на справедлив процес - било поради законово ограничение на достъпа до съд за защита на засегнати индивидуални права и интереси, или поради практиката на съдилищата да самоограничават компетентността си и да осъществяват формален контрол по законосъобразност, вместо да се произнесат по съществото на оплакването. В някои от тези решения е отразена тенденция съдилищата да изключват от своя контрол въпроси, които считат в изключителната компетентност на "независимата изпълнителна власт" в една или друга област - без оглед на степента, в която тя евентуално е засегнала лични права и интереси на граждани. В това отношение Конституцията предвижда право на гражданите на достъп до съд, за да "могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон". В момента Конституционният съд е сезиран с искане на 61 народни представители от 41-то Народно събрание за даване на задължително тълкуване на чл. 120, ал.2 от Конституцията по въпроса съществуват ли конституционни ограничения за законодателя относно приемането на закони, изключващи обжалването на административни актове.
Преди години публикувахте една статия за дилемата "независим съд или прокурорска република". Как оценявате сега заложените в стратегията мерки за реформа на обвинението с цел постигане на ефективна прокуратура и доколко, според Вас, проблемът се състои във функциите и правомощията на прокуратурата, превратното упражняване на власт или в конкретни празноти и дефекти на наказателния процес?
В тази статия не става дума за каквато и да било дилема, а за императивното дефиниране на понятието "независим съд" в практиката на Съда в Страсбург в сравнение с тълкуването на понятието "органи на съдебна власт" и техните правомощия според Конституцията и действащите закони в България. Конституцията овластява единствено съдилищата с правомощието да "правораздават", т.е. да се произнасят по спорове и обвинения с решения с обвързваща за всички сила, но правомощията на прокуратурата оставят открита възможността за продължително засягане на права и интереси, макар законът да не я овластява да се произнася с обвързващи актове, камо ли в разумен срок.
Безконтролните възможности за използването на тези правомощия като лостове за натиск спрямо политически и икономически опоненти бяха отбелязани в оценките на бивши главни прокурори на България, които потвърдиха, че "системата е открита за злоупотреби" (Борис Велчев), докато над Главния прокурор е "само Господ" (Иван Татарчев).
Онова, което те не заявиха, но което е видимо за обществото, е реалният и особено опасен потенциал на тези правомощия на прокуратурата за създаване на страх и зависимости у политиците и представителите на съдебната система. В този смисъл е достатъчно да припомним възможностите за "прибиране" и "изваждане" на незавършени прокурорски преписки от шкафовете в момент и за цели, избрани от нейните представители.
Върховенството на закона и разделението на властите не допускат една институция да разполага с безконтролната и неограничена във времето възможност да "опазва", или уврежда доброто име на гражданите по свое усмотрение, вместо да осигурява своевременното им изправяне пред съд за произнасяне по повдигнати обвинения, както изисква правото на справедлив процес.
Предвиденото в новата стратегия отделяне на съдебната и прокурорската камари в рамките на ВСС би могло не само да осигури подходяща автономност на съдебната власт (в прекия смисъл на думата – съдилищата) и нейната свобода от влияние от прокуратурата като една от страните в наказателния процес, но и да намали потенциала на прокуратурата за насаждане на страх и зависимост при взимането на решения за назначението, повишението и дисциплинирането на съдебните кадри. Тези мерки са в пълно съзвучие с препоръките на Съвета на Европа и нееднократно изразеното мнение на Венецианската комисия и съответстват на очакванията на гражданите за справедлив процес пред независим и безпристрастен съд.
Прекратяването на т.нар. задкулисие, което сега заема централно място в политическия дебат в България, не е възможно без свързването на неограничените във времето и безотчетни възможности за образуване и прекратяване с лекота на преписки и проверки по законността и тяхната безкрайна "висящност" със съответна отговорност, както и без превръщането на тази възможност в задължение за поставянето на евентуално установените проблеми пред независим съд, който да се произнесе и евентуално да наложи съответните санкции. Това би премахнало неизбежния страх и зависимост, породени от неограничения потенциал за злоупотреби, но, разбира се, би поставило въпроса за това кой се страхува от произнасянето на окончателното и обвързващо решение на спора от независим съд. Без такова произнасяне, обаче, не е възможно върховенство на закона.
Смятате ли, че мониторингът в рамките на механизма за сътрудничество и оценка успява правилно да диагностицира проблемите и да отправи необходимите препоръки за развитие на съдебната реформа?
Както в преговорите в предприсъединителния период, така и в рамките на сега действащия механизъм за наблюдение, диагностицирането на проблемите в областта на правосъдието и определянето на адекватните мерки за решаването им за целите на пълноценното членство в Европейския съюз всякога е било задача преди всичко на националните власти. Европейските партньори на България в този процес нямат свои изрично дефинирани универсални критерии и предоставят свобода на избор на националните власти. В този смисъл те не извършват предварителна оценка на съответствието на предложените от националните власти мерки, а подпомагат прилагането им в очакване те да постигнат целта на реформата - осигуряването на ефективно правосъдие.
По мое мнение, при липсата както на предварително заявена ясна цел на реформата от страна на националните власти, така и на конкретни критерии за оценката ѝ от страна на оценяващите европейски партньори, противоречията в досегашния процес на реформата изглеждат предопределени.
Как оценявате процедурата, по която се проведе конкурсът за избор на тримата кандидати за следващ български съдия в ЕСПЧ ? В България се чуха и критики към нея, включително, че не била достатъчно прозрачна и при ясни критерии за подбор на кандидатите. Любопитно е Вашето мнение.
Едва ли е моя работа да давам мнение за критериите, процедурата и комисията за подбор на кандидати за поста, който заемам в момента, но се надявам както процедурата, така и номинираните кандидати, да представят достойно страната ни пред ПАСЕ. Бих искала да припомня, че през 2007 г. България беше първата страна - член на Съвета на Европа, която въведе процедура по избор с публично изслушване на кандидатите, на което могат да присъстват всички желаещи. Тогава тя не само беше посрещната с одобрение от българското общество и от Съвета на Европа, но и стана повод за въвеждане на изискване за информация относно проведената процедура по избор от всяка държава-членка.
Казвам всичко това, защото аз не виждам особени разлики между проведената през 2007 и през 2014 година процедура и ми е трудно да си представя други изисквания за прозрачност освен осигурената възможност на обществото предварително да обсъди предложените критерии и процедура и да наблюдава пряко тяхното спазване. Направи ми впечатление, че още преди провеждането на процедурата за подбор на кандидати, критиците обявиха избора на следващия съдия за предопределен. В това отношение мога да кажа само, че компетентни да оценят проведената процедура и да изберат един от номинираните кандидати в крайна сметка не са националните власти, а органите на Съвета на Европа.
Още докато течеше процедурата се чуха някои коментари, че много малко съдии са заявили участие в конкурса, за сметка на повече адвокати. Вие също бяхте адвокат с богата практика по човешки права, преди да Ви изберат за съдия в ЕСПЧ. Смятате ли, че това е проблем?
Проблем за кого? Ниският брой на кандидатите – съдии, заявили участие в конкурса, може да бъде видян и като недостатъчно самочувствие за капацитет, но това е проблем, който не бих искала да коментирам сега.
Що се отнася до адвокатите, то много са държавите, които предлагат адвокати и известни експерти в списъка на номинираните от тях кандидати за съдии. Примери за това от последните години са не само българските листи, но и тези на Ирландия, Обединеното кралство, Чешката република и други. Ако съдим по избора на адвокати измежду тях, изглежда ПАСЕ също не счита това за "проблем". Нещо повече, от създаването си и до сега Съдът също цени представянето на разнообразния професионален опит на съдии, адвокати, прокурори и университетски преподаватели и експерти в областта на правата на човека в състава си, тъй като това допринася за капацитета и легитимността му в обществените и професионални среди. Както в миналото, така и сега, някои от най-известните съдии също са били адвокати. В това отношение е достатъчно да спомена настоящия председател на Съда - Дийн Шпилман, както и неговия заместник - Жозеп Касадевал.