С Т А Н О В И Щ Е
по Законопроект за изменение и допълнение на Закона за Сметната палата
Ангажиментът на България по Националния план за възстановяване и устойчивост /НПВУ/ в частта Реформа 2. Противодействие на корупцията обхваща следното по отношение на органа за противодействие: „Законодателните изменения ще реформират настоящата Комисия за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество чрез изграждане на политически и финансово независим Антикорупционен орган. Измененията предвиждат, че Антикорупционният орган:
- ще има ръководство, назначено при прозрачна процедура, осигуряваща политическа независимост;
- ще има правомощия да разследва и да използва събраните от него доказателства в наказателно производство, при спазване на подходящи правни гаранции за правата и свободите на лицата и бизнеса;
- ще сезира Органа за отнемане на незаконно придобито имущество в случаи на значителни несъответствия в имуществото или конфликт на интереси;
- ще участва в извършването на проверки за почтеност;
- ще си сътрудничи тясно с Европейската прокуратура. „
В изпълнение на този ангажимент, в края на 2023 г. беше приет Закон за противодействие на корупцията, който раздели КПКОНПИ на два отделни органа – Комисия за противодействие на корупцията, в чийто обхват на действие попада и конфликта на интереси и Комисия за отнемане на незаконно придобито имущество.
Предложеният, в началото на 2026 г. от депутати от ГЕРБ законопроект, приет на първо четене в Комисията по конституционни и правни въпроси, се фокусира именно върху превенцията и работата на Комисията за превенция на корупцията. Това, което се предлага е прехвърляне на правомощията на тази комисия в по-голямата им степен към Сметна палата, а специално по отношение на разследващите функции – към ГДБОП.
Законопроектът съдържа редица слабости и в голяма степен преповтаря модела, по който беше наложено създаването на КПКОНПИ през 2017 г. - 2018 г.
- Законопроектът се предлага от група депутати, което автоматично лишава широката общественост от участието в разговор по такава важна тема за страната ни като противодействието и ограничаването на корупцията. След промените в Закона за нормативните актове, въвеждащи значително по-висока степен на прозрачност и обществено включване в законодателния процес, когато законопроектите са внесени по класическия път чрез изпълнителната власт, в лицето на Министерски съвет, се наблюдава тенденция към повишаване на процента законопроекти от депутати или парламентарни групи. За тях тези стандарти са много по-занижени и почти елиминират външно участие. Случаят с настоящия законопроект само затвърждава тази негативна тенденция.
- Законопроектът се предлага в условията на политическа криза, предизвикана от оставката на правителството, подадена в края на 2025 г. и довела до стартиране на процедурата по определяне на служебен кабинет и насрочване на дата за извънредни парламентарни избори. След последните промени в Конституцията на РБ, приети през декември 2023 г., Народното събрание продължава да работи и при такива условия, но наложилата се от тогава досега практика е, че то по-скоро избягва да законодателства и дейността му е почти замразена. Предлагането на законопроекта в тези условия е знак за бързане, който няма юридическа логика, а единствено политическа.
- Законопроектът се предлага и в рамките на висяща процедура за избор на членове на новата Антикорупционна комисия. В периода юли - август 2025 г. се проведе първият етап от процедурата – сформиране на номинационна комисия, публично изслушване на номинираните кандидати, оценка на представянето им, изготвен доклад от номинационната комисия изпратен на постоянната комисия по превенция и противодействие на корупцията. Налице е незавършен фактически състав на процедурата; липсва и акт на парламента, който да индикира нейното прекратяване или други юридически релевантно действие. Този факт само по себе си допълнително подчертава изцяло политическия характер на предложението.
- Няма направени оценка и анализ на работата на Комисията от създаването й през 2023 г. до днешна дата. Твърдението, изложено в мотивите към законопроекта, че комисията „…не донесе добавена стойност в борбата с корупцията по висшите етажи на властта“ не почива на никакви факти и други релевантни обстоятелства. Нещо повече, то звучи цинично, защото потвърждава невъзможността на парламента да излъчи лидерския корпус на комисията чрез избора на ново ръководство. Без такъв проведен избор, Комисията продължаваше да се оглавява от старото ръководство, което наистина е доказало, че не работи за ограничаване и превенция на корупцията.
- С нереализирането на избора вече повече от 2 години, парламентът на практика отказва да изпълни ангажимента на държавата по НПВУ. Няма отговор и на многократните напомняния от страна на ЕК, че ключов елемент от този ангажимент е осигуряването на ръководство на комисията, което да е политически и финансово независимо. Резултатът от това бездействие е финансова загуба за страната в размер на над 300 млн. евро.
- Законопроектът не предвижда механизми за контрол и координация на работата на досега съществуващите институции с отношение към корупцията. Напротив, отново се наблюдава неинтегрирано разделяне и окрупняване на структури и функции, създавайки риск от неясноти в процедурите, носенето на отговорност, отчетността и резултатите от работата на органа, което ще породи хаос в прилагането на антикорупционните политики в България.
- Отново в мотивите на законопроекта се казва, че е най-целесъобразно да има връщане към „…стари и доказано действащи механизми“. Няма допълнително обяснение за това кои са тези механизми, нещо повече, през изминалите години се наблюдава постоянно политическо вмешателство в дейността на независимите органи с антикорупционни правомощия, а създаване на работещи механизми. На практика се предлага разширяване на правомощията на Сметна палата, като в нея трябва да попаднат дейностите, свързани с конфликт на интереси, превенция на корупция и установяване на несъответствие в декларираното имущество на лица, заемащи публични длъжности. Необходимо да се припомни, че до 2017 г. в Сметна палата функционираше единствено звено, ангажирано с проверките на доходи и имущество на лицата, заемащи висши държавни и други длъжности. Сметна палата никога не е реализирала антикорупционни дейности в толкова разширен обем, какъвто се предлага.
- Сметна палата не трябва да се превръща в антикорупционния орган на държавата, защото тя има съвсем други функции. По силата на европейски и други международни финансови стандарти, СП е върховна одитна институция /ВОИ/, която в дейността си трябва да се съобразява с няколко важни принципа. Един от тях е този за независимостта и обективността, според който ВОИ трябва да се независими по отношение на своя мандат, отчетност и управление. В този контекст и самата СП вижда антикорупционната си работа строго в рамките на одитната си дейност и като сътрудничество с други институции в борбата с корупцията.[1]
- В ЕС няма държава членка, която да използва ВОИ и като основен антикорупционен орган. И това е така, защото ролята на ВОИ е да взаимодейства с антикорупционните органи в обема на своите компетенции – одитна дейност на изпълнителната власт и на политическите партии.
- В допълнение към горните аргументи, в България след промените в Конституцията от декември 2023 г. ръководството на Сметна палата е с потенциала да оглави изпълнителната власт, поради предвидената в чл. 99, ал. 5 възможност за осъществяване функциите на служебен министър-председател. В случай, че СП се определи и за основен анти-корупционен орган, това ще доведе до законово заложен конфликт на интереси, който няма как да бъде преодолян. В по-широк аспект, би могло да се стигне и до конституционна криза поради ограниченията заложени в чл. 99, ал. 5.
- Законопроектът предвижда създаването на Глава десета – Сигнали. В нея е уредено подаването на сигнали за конфликт на интереси към Сметната палата. Прави впечатление, че се предвижда възможност за подаване на сигнали и по Закона за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения. Следва да се подчертае, че е налице сериозно смесване на две различни по своята същност и материя хипотези. Докато сигналът за конфликт на интереси се отнася до лице, заемащо публична длъжност, то сигналите по Закона за защита на лицата са свързани с финансови и други нарушения, вкл., засягащи финансовите интереси на ЕС. Този закон транспонира Директива 1937/2019 г. и се отнася както до ФЛ, така и до частни ЮЛ. Основен външен канал за подаване на сигнали при него е Комисията за защита на личните данни.
- Недопустимо и неприемливо е да се смесват двете уредби, както и да се води регистър за сигналите при Сметна палата и да се осигурява достъп до него на КЗЛД. Налице е концептуална разлика между видовете сигнали с оглед техния обект и предмет. Механичното им обвързване ще създаде повече проблеми, сред които и възможността за размиване на отговорността между компетентните за тяхната проверка органи КЗЛД по съществото си осъществява съвсем различни дейности и е правно нетърпимо те да се обвързват по начина, предложен в законопроекта.
- Същите аргументи са релевантни и по отношение на Глава единадесета – Защита на подалия сигнала.
- По отношение на Глава четиринадесета – Отчетност и контрол върху дейността на Сметната палата – почти дословно са повторени текстовете на чл. 46 и чл. 47 от действащия Закон за Сметната палата, без да се отчетат разширените правомощия, свързани с конфликта на интереси и превенцията на корупцията. Необходимо би било Сметната палата да представи и отделен доклад за всички аналитични, методически и обучителни антикорупционни дейности, извършени през съответната година, включително и отчитане на нивото на успех на реализираните антикорупционни политики. Като минимум би следвало това да се отчете в годишния отчет на Палатата, като се разпише включването в него на изброените по-горе реквизити. Практиката в Народното събрание до момента показва, че представянето на годишни доклади пред него от задължените по закон институции, не води до никакви последици ако докладът е неизчерпателен, незадоволителен, не отчита напредък и т.н. Възможно е да се помисли за такива по отношение на докладите на Сметната палата в контекста на значителното разширение на правомощията й и то в сфера, която е от ключово значение за държавата.
- С ПЗР на законопроекта се променя, напълно механично, Законът за МВР като държавните служители от Специализираната дирекция „Противодействие на корупцията“ на КПК преминават на служебни правоотношения като държавни служители в Главна дирекция „Борба с организираната престъпност“ в МВР. Това е описано като „връщане на функциите“. Преди създаването на КПКОНПИ тези функции бяха в Специализирана дирекция за противодействие на корупцията в ДАНС, откъдето, отново напълно механично, бяха влети в новата Комисия. Логиката на закона от 2023 г. търсеше да създаде относителна автономност на разследващите функции на КПК и на органите, които могат да ги осъществяват, за да може да се получи едно своеобразно „откъсване“ от хватката на прокуратурата с цел постигане на обективност при разследванията. Сегашното предложение, включително и по отношение на следствието, връща нещата в старото „русло“, което през годините на съществуване на КПКОНПИ не доказа по никакъв начин своята ефективност.
- Особено притеснителен е текстът на § 34 от ПЗР на законопроекта и по-специално на изр. второ – „С влизането в сила на този закон Комисията за противодействие на корупцията предава на Държавна агенция „Национална сигурност“ всички архивни дела на оперативен отчет. Останалите бази данни в Комисията за противодействие на корупцията, съдържащи информация относно тези дела, се унищожават незабавно“. Текстът е прекалено общ и не дава информация за какви данни става въпрос и защо е необходимо тяхното незабавно унищожаване. На фона на много ниското доверие към сега действащата Антикорупционна комисия подобен текст по-скоро създава усещането за прикриване, „замитане“ и унищожаване на информация /работни досиета/, която може и да има стойност за бъдещи разследвания и реализации.
Комисията за противодействие на корупцията, създадена в края на 2023 г., на практика съществува само на хартия и законовите текстове не бяха действително реализирани. В период от две години, няколко поредни парламента, не намериха необходимата воля за ограничаване на корупцията като произведат прозрачен избор на членове на КПК. Действие на парламента, което можеше да бъде реализирано многократно, защото не изисква и квалифицирано мнозинство за провеждане на избора.
В резултат на това, КПК, отделена само механично, остана да работи със стар състав и старо ръководство, което не изпълнява замисъла на законодателя и ангажимента на държавата, поет по НПВУ.
Поради това и настоящият законопроект е прибързан, недобре структуриран и лишен от обществена, житейска и юридическа логика. Той трябва да бъде отхвърлен, защото не би произвел никакви съществени резултати по отношение ограничаване и превенция на корупцията в България.
[1] https://www.bulnao.government.bg/bg/za-nas/antikorupciyasignali-po-zzlpspoin/rolyata-na-smetnata-palata-kato-vrhovna-oditna-instituciya-v-borbata-s-korupciyata/
