Сюжети от служебната република
Д-р Теодор Славев
Политическата криза у нас започна с масови антикорупционни протести срещу кабинета на Борисов и бившия главен прокурор Иван Гешев през лятото на 2020 г. Последваха серия от предсрочни парламентарни избори с редуване на кратки и крехки мнозинства в Народното събрание. Българският гласоподавател издигна една партия за първа политическа сила, за да я изпрати извън парламента само няколко месеца по-късно.
От първия служебен кабинет на Стефан Янев до края на правителството Денков – Габриел, което си остана само Денков, Румен Радев е управлявал страната чрез служебни кабинети 523 дни или 49,2% от времето. Ако към сметката прибавим и служебното премиерстване на Главчев, уверено можем да твърдим, че в последните три години България е служебна република.
"Това, което правят у нас служебните правителства, може спокойно да наречем чистка"
В повечето европейски държави няма служебно правителство, а в случаи на предсрочни избори старото продължава мандата си до избора на ново. Дори и в тези държави обаче очакванията са, че отиващото си правителство се въздържа да взема чувствителни политически решения от дългосрочен характер. Общата логика е, че едно техническо и преходно правителство, което не се ползва с парламентарен мандат, следва да се концентрира главно върху спешни въпроси (реакции при кризи) и поддържане на редовното административно обслужване на гражданите като действа партийно неутрално и осигурява провеждането на честни и прозрачни избори.
Това е точно обратното на всичко, което наблюдаваме от служебните кабинети. При рекордьора Румен Радев имаше и поемане на дългосрочни договори от името на страната, и очевидно влияние в предизборните кампании, серийно производство на политически партии, и свръхпроизводство на проекти на закони. Отделен е анализът дали ефектите за обществото от това са положителни или отрицателни, но фактите са такива. Редно е да се каже, че тогава имаше и кризисна ситуация, произлизаща от войната на Русия в Украйна, част от законопроектите бяха в процес на разработване от няколко правителства, а поемането на дългосрочни ангажименти беше следствие от крайни срокове по международни споразумения (Плана за възстановяване и устойчивост).
Властовото преяждане при служебните кабинети можем да анализираме и чрез промените, които правят в изпълнителните агенции. Проблемът с назначаването и уволняването на техните ръководства, доколко те са независими, ефективни, отчетни и прозрачни, е много по-голям и засяга и редовните правителства[1]. Тези агенции към изпълнителната власт са полу-автономни, структурно отделни звена от администрацията, натоварени с различни функции по регистриране, даване на лицензи, санкциониране, разработване и прилагане на политики. В литературата се наричат и квази-министерства или правителство на една ръка разстояние. В България броят им варира между 94-100. Някои от тях разпределят по-големи бюджети, отколкото министерствата (напр. Фонд „Земеделие“), а други са основни за събиране на приходи в бюджета (напр. НАП, Митници). Наред със специализираните им функции, идеята е техните мениджъри да бъдат професионалните генерали в машината на висшата държавна администрация, най-подготвените лидери, като техният мандат да не е обвързан пряко с политическия цикъл. В практиката се прилага и принципът на наличие или липса на министерско доверие, тоест политическото решение дали един министър може или не може да работи с даден шеф на агенция е важно, но то се прилага обикновено в началото на мандата на едно правителство.
Това, което правят у нас служебните правителства, може спокойно да наречем чистка. В графиката по-долу ясно се вижда, че те са свръхактивни при кадруването на най-високите нива в публичната администрация в агенциите. Стефан Янев и Гълъб Донев ръководят по два служебни кабинета, като за този период сменят ръководствата на 59 агенции или над половината от всички. Главчев само до 3 юни е сменил 11 мениджъри на агенции. Сред тях са шефовете на Държавен фонд „Земеделие“, Агенция „Пътна инфраструктура“, Дирекция за национален строителен контрол. Ако приемем, че най-важната задача на служебните кабинети е организацията на изборите, то съвсем не на шега може да заключим, че тези агенции са важни за резултата от изборите.
Заради на практика безконтролната власт на служебните кабинети на Румен Радев и необичайната ситуация с продължително управляващи правителства без парламентарен контрол, с последните конституционни промени от декември 2023 г. се възприе гръцкият модел, който ограничи избора на президента кого може да назначава за служебен министър-председател, а последният предлага състав на кабинет. Изключително спорен е въпросът за обхвата на възможността за избор – от председателя на Народно събрание, титулярите и заместниците на БНБ, Сметната палата и омбудсмана. Очаква се произнасяне на Конституционния съд.
С новите промени на Конституцията бе записано и че: „Основна задача на служебното правителство е да организира честни и свободни избори. Ограничения в правомощията на служебното правителство могат да бъдат предвидени в закон.“ чл. 99, ал. 7 (Изм. - ДВ, бр. 106 от 2023 г.) Освен, че е допустима и разпространена практика в други европейски държави, за България тя си е направо задължителна. Служебните правителства в българската реалност управляват необичайно дълго, не са избирани и нямат отговорност пред избиратели, върху тях не се упражнява и парламентарен контрол. Това ги прави опасни. Все повече започват да се прилагат и ограничения за управлението и при редовни кабинети в края на мандатите им. Така например в някои държави се забранява вдигането на социални плащания (пенсии и др.) над определена норма в последните три месеца от управлението, защото се счита, че се злоупотребява с публичен ресурс за предизборни цели. Точната формула на ограничаване на правомощията на служебните кабинети следва да е резултат от обществен и политически дебат, но имаме нужда от усъвършенстване на механизмите на взаимен контрол и баланс между властите. Назначенията на висши длъжности са елемент от тях.
